Lo ambiental emerge en el contexto de la globalización como una dimensión reorientadora del desarrollo que califica el crecimiento económico al remitirse a los fundamentos mismos de la producción y el consumo. De esta manera, el desarrollo sostenible se apoya en el reconocimiento de la función que cumple el medio ambiente y los recursos naturales como base de sustentación material, ecosistémica, ambiental y energética de los procesos económicos.

El desarrollo sostenible debe convertirse en el pilar de la transición de la modernidad hacia una posmodernidad caracterizada por cambios en los modos de producción y consumo acompañados de la innovación tecnológica con fundamentos de sostenibilidad ambiental, por lograr la competitividad económica a partir de la excelencia ambiental, por la valoración de la diversidad natural y cultural, por el fortalecimiento de lo local y por la democracia con ciudadanía potenciada por los avances en la comunicación.

Al final de esta década, es claro que a los problemas tradicionales de pobreza y desigualdad, se añaden los límites y requisitos ecológicos así como la necesidad de revertir los procesos de deterioro ambiental para lograr un desarrollo sostenible y equitativo en el próximo siglo dentro de un complejo contexto de globalización económica. En el ámbito nacional es urgente superar la degradación de la calidad del agua, del suelo y del aire, especialmente en las zonas urbanas que hoy albergan a más de tres cuartas partes de la población de la región y detener los procesos de desertificación y pérdidas de biodiversidad y de suelo para garantizar la sostenibilidad de la producción agropecuaria, minera y forestal. Se han alcanzado umbrales riesgosos en la explotación de los recursos naturales que requieren un cambio de rumbo ya que se han incrementado las actividades productivas exponencialmente frente a una dotación limitada de recursos ecológicos.

Los nuevos desafíos ambientales globales, tales como el efecto invernadero, la destrucción de la capa de ozono, la degradación ambiental de cuencas, áreas costeras y océanos, la desertificación aunada a la pérdida de superficie arable, así como las crecientes tasas de extinción de especies de fauna y flora, entre otros, son una muestra de la insostenibilidad del estilo actual de desarrollo, poniendo también en tela de juicio los propios patrones culturales y valóricos de relación entre seres humanos y naturaleza.

La gestión ambiental como dimensión esencial del desarrollo sostenible demanda políticas públicas modernas acompañadas de conocimientos e instrumentos interdisciplinarios lo que implica un reto sociopolítico de gran envergadura al estar marcada por el conflicto de intereses de múltiples actores económicos. Esto presenta a los gobiernos el importante reto de emplazar nuevos marcos institucionales e instrumentales de gestión ambiental que puedan reorientar el desarrollo futuro hacia patrones de producción y consumo compatibles con la sostenibilidad ambiental y que a la vez puedan reducir los importantes rezagos sociales que acusa nuestra región.

América Latina y el Caribe presentan condiciones ecológicas, económicas y sociales que le proveen de innumerables ventajas comparativas en función de los servicios ambientales globales para ser más competitivos en el contexto de la globalización. Su enorme diversidad natural y cultural y los enfoques innovadores de integración regional logrados en algunas subregiones como Centroamérica son ejemplos relevantes de esta situación privilegiada.

Un enorme desafío a vencer es la actual disociación entre las políticas públicas y las preferencias ciudadanas, ya que con motivo de la Conferencia de Río también se han incorporado al debate del desarrollo sostenible, en forma creciente, nuevos actores no-estatales, con especial gravitación en la comunidad científica y el sector privado y la sociedad civil organizada. No cabe duda que en la última década, las cuestiones ambientales, que fundamentan la calidad de vida junto con la noción de distribución equitativa de costos y beneficios ambientales y de apropiación de recursos naturales están adquiriendo mayor relevancia en la agenda política y ciudadana.

La reinterpretación de la globalización a partir de nuevos fundamentos ético-políticos que emanan del desarrollo sostenible, la convergencia entre crecimiento económico, equidad y sostenibilidad ambiental, la redefinición de las ventajas comparativas de la región en función de la agenda global ambiental, la reestructuración de los espacios regionales y subregionales a partir de la sostenibilidad y la necesidad de una ciudadanía más solidaria, reflexiva y activa en materia ambiental que sea capaz de construir un nuevo pacto social en torno al desarrollo sostenible, son, por lo tanto, cuestiones esenciales que demandan respuestas por parte de la región en esta nueva etapa.

Un paso esencial para lograr la convergencia entre crecimiento económico y sostenibilidad consiste en emplazar un marco de políticas e instituciones que abran cursos de acción pragmáticos para ir desfasando actividades que minan la base productiva y ponen en peligro la capacidad de la misma de continuar produciendo un flujo continuo de ingresos y/o servicios. En este sentido lo que debe buscarse es la complementariedad entre el patrón de crecimiento económico y las metas de sostenibilidad a través de políticas acertadas que regulen conductas e induzcan los incentivos correctos para la producción y el consumo. Esto implica corregir fallas de política y fallas de mercado causadas por la ausencia de precios y regímenes efectivos de propiedad, y mercados incompletos para numerosos recursos naturales y servicios ambientales. Desde esta perspectiva, con políticas e instituciones ambientales que se ocupen de los aspectos que el mercado no puede rectificar (generaciones futuras, daños irreversibles, etc) y que generen señales correctas a los actores sociales y económicos debiera ser posible lograr crecimiento económico protegiendo la calidad del ambiente y la integridad del acervo de capital en su sentido más amplio. Un crecimiento económico con estas características enmarcado en una visión de largo plazo, es necesario para producir excedentes genuinos que puedan invertirse en mejorar la calidad de vida de la población e incorporar los sectores socialmente rezagados al proceso de desarrollo.

En la medida que los países de América Latina y el Caribe buscan una mayor y mejor inserción en el comercio internacional y que su patrón de especialización productiva siga las tendencias descritas, ello implicará mayores inversiones en servicios, tecnologías y sistemas de gestión ambiental. AsÌ como también cambios que la región deberá introducir en sus prácticas productivas y regímenes ambientales para estar acorde con las exigencias que provienen de los mercados internacionales y proteger la continuidad misma de su base productiva evitando una tasa de explotación de sus recursos ambientales mayor que su ritmo natural de regeneración.

Los países de la región no disponen de grandes márgenes de maniobra para ajustar sus sistemas productivos a las exigencias ambientales de los principales mercados de exportación. La forma cómo ha de alcanzarse esta adecuación guarda una estrecha relación con el tipo de manejo tecnológico y ambiental prevaleciente en los países desarrollados, porque son ellos los que dominan el comercio mundial y exportan la mayor parte de bienes y servicios entre sí. Son por lo tanto también ellos los que definirán el patrón productivo, tecnológico y ambiental que prevalecerá en el resto del mundo.

Ante el creciente temor de muchos países de la región por evitar que la dimensión ambiental dé lugar a nuevas condicionalidades es necesario formular posiciones claras y no evasivas en torno al binomio comercio-medio ambiente en el marco de los regímenes existentes. Por ello, habrá que insistir, en los países de la región, en la conveniencia y necesidad de complementar el proceso de apertura con una adecuada política ambiental respaldada por una sólida estructura institucional. Será imprescindible para mejorar la competitividad sistémica del aparato productivo y exportador (particularmente de las pequeñas y medianas empresas) el que la política ambiental se formule y ejecute en forma articulada con el conjunto de políticas económicas, tecnológicas, y sociales que operan sobre estos agentes.

Este objetivo lleva implícito la reestructuración de los procesos de integración de los espacios regionales y subregionales a partir de los desafíos que imponen las metas de desarrollo sostenible. En respuesta a este nuevo escenario internacional, los países de la región tienden a fortalecer y/o crear una serie de procesos y mecanismos regionales y subregionales de cooperación de gran importancia en el ámbito ambiental. En unos casos son el resultado de extender mecanismos de cooperación existentes a temas ambientales. Tal es el caso del Tratado Amazónico, firmado en 1978 y que en 1989 creó la Comisión Especial para el Medio Ambiente de la Amazonía. En otros casos, el desarrollo sostenible constituye el eje mismo en torno al cual se articula la cooperación supranacional como es el caso del Programa de Acción para el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo del Caribe, que se aprobó en Barbados en 1997 y la Alianza Centroamericana de Desarrollo Sostenible (ALIDES), creada en 1994.

América Latina y el Caribe es la región del planeta con mayor riqueza en biodiversidad. El tema de biodiversidad da lugar a un aspecto fundamental del desarrollo sostenible que es el respeto y valoración del pluralismo cultural. La apropiación de los beneficios de las aplicaciones comerciales de las nuevas biotecnologías es un tema emergente de gran importancia ecológica, económica y social que plantea grandes interrogantes. La agrobiodiversidad genética vegetal de commodities esenciales existentes hoy día es el resultado de miles de años de conocimiento que incluye la domesticación, conservación y desarrollo in situ de la biodiversidad agrícola. El reconocimiento del papel de los agricultores en el desarrollo y conservación de esta biodiversidad se conoce como derechos del agricultor y no forman parte de los derechos de propiedad de las innovaciones vegetales. La ausencia de mecanismos de acceso, apropiación y captura la de renta de la explotación y comercialización de recursos genéticos puede convertirse en una fuente de conflictos sociales de importancia para nuestra región por lo que es importante incorporar claramente estos derechos en los marcos jurídicos vigentes.

En relación con el tema de cambio climático, datos aportados por la comunidad científica demuestran que la actividad económica es responsible del cambio observado en la composición de la atmósfera en su contenido de los gases que causan el efecto invernadero. Por ejemplo la concentración de dióxido de carbono (CO2 ) en la atmósfera casi se ha duplicado en relación al nivel prevaleciente antes de la revolución industrial a comienzos del siglo pasado. Estabilizar la composición de la atmósfera requiere reestablecer el equilibrio entre emisiones de carbono anuales y la capacidad de absorción de los ecosistemas que pueden actuar como sumideros de carbono durante el mismo periodo (crecimiento de biomasa vegetal y dilución en océanos). La región se encuentra ante la oportunidad de participar en este mercado a través de proyectos que disminuyan las emisiones de carbono optando por fuentes de energía más eficientes y de ser posible alternas (energía eólica, solar o hidráulica) o bien a partir de mantener y/o enriquecer ecosistemas con alta capacidad de absorción de carbono, contando con el apoyo tecnológico y financiero de parte de los países industrializados para lograr esta transición. Se hace urgente que la región se prepare para participar en este mercado potencial y a la vez que desarrolle estrategias conjuntas que le permitan a la región precios competitivos ante estas perspectivas de intercambio de emisiones de carbono.

Dentro del marco del Protocolo de Kyoto, la negociación del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) permitiría, asÌ, a los países de la región tener mejores oportunidades para comercializar servicios ambientales globales asociados a la reducción/mitigación de emisiones de carbono.

A partir de Río, se han hecho esfuerzos importantes para estructurar la gestión ambiental en todos los niveles del Estado. Prácticamente en todas las Constituciones PolÌticas de la región se han incorporado deberes y facultades del Estado respecto a la sostenibilidad y la protección ambiental, sin discriminar entre los poderes que lo integran, lo que significa que se trata de un compromiso o mandato para los tres Poderes en el marco de los roles que a cada uno compete.

El papel más amplio ha correspondido al Poder Ejecutivo con la creación en la última década de un mayor número de ministerios del ambiente o entidades equivalentes en varios países de la región, lo cuál muestra que los gobiernos han asumido como definitivo que los problemas ambientales deben ser encarados por el Estado. En la región se reconocen dos tipos de conformación de la máxima autoridad del organismo ambiental principal: una de carácter ministerial (Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua, Panam·, Paraguay, Uruguay y Venezuela) y otra a partir de organismos colegiados (Chile, Perú y Guatemala). En los países anglófonos del Caribe subsisten casos de asociación de lo ambiental en un mismo organismo con otros temas sectoriales.

Sin embargo, a pesar de la creación de dichas instituciones de alto nivel, los principios de protección ambiental y de desarrollo sostenible siguen siendo visualizados por gran parte de los sectores productivos y por no pocos de los sectores econÛmicos de los gobiernos como una restricción al desarrollo, impuesta externamente. Aunado a esto, la mayor parte de las decisiones de los agentes que afectan el medio ambiente no responden a señales originadas en el regulador ambiental sino principalmente a decisiones de las autoridades económicas y por ende constituyen políticas ambientales implícitas, cuyas implicaciones ambientales no son abocadas explícitamente. Los temas de sostenibilidad ambiental ocupan todavía un papel secundario y la inversión pública y privada así como la voluntad política para resolver conflictos ambientales en la práctica son totalmente insuficientes para superar el déficit que existe frente a los niveles de deterioro ambiental y degradación de recursos naturales. Esto se refleja en la enorme fragilidad e inestabilidad de las instituciones ambientales creadas por el Poder Ejecutivo, que están sujetas a cambios constantes de acuerdo con las administraciones y tendencias políticas de cada país.

Adicionalmente, las políticas públicas se han centrado en las instancias del poder ejecutivo y poco se ha avanzado en el papel del poder legislativo y el poder judicial. En la mayoría de los países se han creado comisiones especializadas de medio ambiente en los parlamentos, hecho que ha contribuido en forma importante para avanzar en el debate legislativo sobre temas ambientales. Sin embargo, hace falta examinar y fortalecer las capacidades del poder legislativo para responder mejor a las demandas ciudadanas y para brindar mayor sustento legal a las políticas ambientales y a los compromisos internacionales adquiridos por el Poder Ejecutivo. Una forma de reforzar el papel complementario de estos dos poderes, consiste en el desarrollo de instituciones de control del Ejecutivo que reportan al poder Legislativo, con expresas o implícitas atribuciones en materia ambiental como es el caso de los Defensores del Pueblo (Ombusdman) y otras instancias ciudadanas de iniciativa legislativa.

Diversas evaluaciones recientes de las experiencias de organización institucional pública en materia ambiental realizadas tanto por el Banco Mundial como por el Banco Interamericano de Desarrollo han puesto de manifiesto el papel central que juega la consolidación de una institucionalidad fuerte en los tres poderes del Estado para el desarrollo ambiental y para responder a los retos de las polÌticas económicas y sociales. Esto implica hacer esfuerzos importantes por fortalecer los instrumentos de regulación directa (comando y control) tanto de carácter reactivo tales como las acciones de combate a la contaminación, con el objetivo de disminuir los efectos negativos que se generan desde la producción y el consumo, como de carácter preventivo cuyos instrumentos principales están vinculados a la planificación tales como el ordenamiento ecológico del territorio y las evaluaciones de impacto ambiental. A ello cabe agregar el tema de la vulnerabilidad ambiental como un tema clave de prevención. Los recientes desastres naturales que han azotado a la región, están planteando al tema de vulnerabilidad ambiental como un tema emergente y urgente que debe ser considerado como una variable central en la planificación regional, nacional y local .

Adicionalmente a la modernización de las políticas ambientales del Estado, el desafío a vencer es proponer instrumentos innovadores que promuevan la competitividad económica y la equidad social y que reformen y/o complementen el grueso de las políticas ambientales explícitas existentes en la región y reorienten las polÌticas implícitas. En esta materia, en los últimos años, se ha otorgado un énfasis relativo al uso de los instrumentos de regulación indirecta, o económicos. La flexibilidad que ofrecen estos instrumentos permite, en particular, a los agentes minimizar el costo de cumplir con la regulación, disminuyendo el costo total que la sociedad debe incurrir para lograr sus metas de calidad ambiental. En ello ha incidido, sin duda, el desprestigio en que han caído las normas de regulación directa. La eficacia de las regulaciones indirectas depende, sin embargo, de la eficiencia en el funcionamiento de los mercados y éstos, a su vez, del grado de desarrollo institucional alcanzado.

En particular existen oportunidades para hacer un uso más extenso de cargos, impuestos y tarifas por el uso de recursos naturales y/o por emitir distintos tipos de contaminación al medio ambiente. El éxito obtenido por algunos esfuerzos piloto de aplicación de este tipo de cargos sugiere que los mismos pueden contribuir significativamente al logro de objetivos de mejora de la calidad ambiental, al financiamiento local de infraestructura de saneamiento ambiental, y al fortalecimiento de instituciones locales de gestión ambiental, al crear vías para la captación de recursos propios. Dadas las necesidades actuales de fortalecimiento de las instituciones ambientales en la región, cobra creciente importancia la posibilidad que permite esta categorÌa de instrumentos de captar recursos que pudieran destinarse directamente a mejorar la gestión ambiental y fortalecer las instituciones responsables. Este objetivo requiere que los recursos captados no se reciclen a través del fisco sino que sean destinados específicamente a las instituciones responsables de la gestión ambiental en las localidades donde se cobran los cargos, tasas, o impuestos (recaudación específica o earmarked revenue). Es necesario evaluar si una aplicación más sistemática de este tipo de cargos puede contribuir significativamente al fortalecimiento y desarrollo de las instituciones de gestión ambiental y a un rol más protagónico de los organismos de gestión ambiental en la administración directa de incentivos económicos y estrategias de autofinanciamiento para infraestructura ambiental.

Los incentivos fiscales y los instrumentos de fomento que ofrecen facilidades financieras y líneas de crédito a inversiones y actividades con externalidades ambientales positivas son la contraparte de los cargos e impuestos que se aplican a las negativas. Estos instrumentos generalmente se utilizan para incentivar y promover inversiones en tecnologías de producción más limpia, infraestructura ambiental, y actividades de capacitación técnica, conservación y recuperación ambiental como en el caso de la reforestación y técnicas de prevención de contaminación. Este tipo de instrumentos encuentra importantes aplicaciones cuando se dirige a promover inversiones ambientales en los sectores de pequeña y mediana empresa (PYMES) que por sus características, estructuras de costo y necesidades de apoyo técnico, responden mejor a estrategias de fomento que a la imposición de cargos y/o impuestos. Países como Chile han incorporado líneas de crédito e instrumentos de fomento a la producción limpia en PYMES dentro del paquete de políticas públicas que desarrolla el Ministerio de Economía destinado a apoyar la competitividad del aparato productivo de ese país. La región cuenta con relativamente poca experiencia en la utilización de estos instrumentos y su aplicación a la gestión ambiental, lo cual abre un importante espacio de oportunidades para ensayar su aplicación, especialmente en aquellos países con mayor desarrollo institucional.

La eliminación de subsidios con efectos ambientales negativos ha sido objeto de discusión. Sin embargo, la posibilidad de eliminar los subsidios en su otalidad (incluyendo aquellos asociados al pago incompleto de los servicios ambientales) presenta barreras quizá insuperables. El caso del agua es el más evidente. Su costo debería incluir, no sólo el costo del servicio propiamente dicho, sino también el del procesamiento de las aguas servidas y, como correctamente lo reclamaban los Ministros del Ambiente, el del mantenimiento de las fuentes. En condiciones como las de muchos países latinoamericanos, donde no se alcanza la cobertura total del acueducto y, especialmente de alcantarillado, donde el tratamiento de aguas servidas es todavÌa incipiente y donde las fuentes vienen experimentando un grado considerable de deterioro, las necesidades de financiamiento son considerables. Aún con buenos créditos de largo plazo, las tarifas que se requerirían para dicho servicio exceden, quizá con creces, lo que pueden pagar los sectores populares, cuyo consumo de este servicio es mucho más elevado que aquel correspondiente a los servicios de energía, gas o telecomunicaciones. Por este motivo, se requieren, sin duda, otro tipo de recursos para poder financiar plenamente las actividades con efectos ambientales más positivos: la protección de fuentes y el tratamiento de aguas servidas.

Es interesante apreciar que, en otros casos, las restricciones al establecimiento de precios ambientalmente correctos proviene del mercado mundial. Un caso notorio es el del turismo: la competencia externa establece en este caso precios que pueden ser insuficientes para financiar las actividades que permiten la sostenibilidad ambiental de este servicio, cuyo costo puede ser no despreciable, especialmente en los pequeños países insulares. No se puede descartar, además, que la competencia internacional ha reducido las regalías mineras a niveles excesivamente bajos. Por lo demás, uno y otro caso involucran, no solo problemas de eficiencia, sino también distributivos, que solo tienen una resolución adecuada en normativas internacionales. Este tipo de problema no es, por supuesto, ajeno a los propios países industrializados, como lo atestiguan muy especialmente las complejas negociaciones sobre emisiones de carbono.

El establecimiento de subsidios explícitos a actividades ambientalmente positivas tiene también desarrollos exitosos. Un ejemplo ha sido el desarrollo, bajo el liderazgo chileno, de incentivos forestales, de exenciones del impuesto de renta a la reforestación y de aranceles o IVA a equipos con tecnología limpia. En el caso de los incentivos forestales, la extensión de dicho beneficio de incentivos forestales para ciertas actividades de conservación del bosque nativo que hizo Colombia en 1997, o el sistema que introdujo Costa Rica en 1996 y Guatemala más recientemente de pagar por los servicios ambientales del bosque, son avances importantes. El último puede ser, de hecho, el primer ensayo de pago directo de servicios ambientales.

Los fondos forestales, que sirven para financiar los incentivos forestales, pueden considerarse parte de un conjunto más amplio de experiencias importantes relacionadas con la creación de fondos especiales para el financiamiento de proyectos ambientales realizados por instituciones públicas o de la sociedad civil. Este tipo de fondos está financiado con recursos del Estado -originados en el presupuesto o en el producto de cargos de origen legal-, por aportes convenidos en el contexto de la cooperación bilateral o multilateral (incluidos los canjes de deuda por naturaleza), o por aportes de organizaciones privadas que canalizan recursos de la comunidad internacional preocupada por los problemas ambientales. La gestión de estos fondos, puede ser responsabilidad gubernamental, ejercida directamente o delegada en organizaciones de la sociedad civil, o puede ser responsabilidad directa de éstas. Este tipo de fondos incluye el Fondo Nacional Ambiental y el ECOFONDO en Colombia, este último gestionado por organizaciones de la sociedad civil que canalizan recursos originados en las negociaciones de la deuda bilateral con los Estados Unidos en el marco de la Iniciativa de las Américas. Instrumentos similares a este último son el Fondo de las Américas de Chile y el Fondo Integrado Pro-Naturaleza de la República Dominicana, que también canaliza recursos originados en la Iniciativa de las Américas. El Fondo Ambiental de El Salvador (FONAES) apoya proyectos ambientales de pequeña magnitud y de distinta naturaleza. En Costa Rica existen varios fondos, la mayoría con carácter marcadamente forestal, entre ellos el creado por la ley forestal de 1986 con el producto de las recaudaciones del impuesto a las actividades forestales, el fondo de reforestación originado en un convenio con los Países Bajos, y los fondos de fideicomiso para créditos blandos manejados por el Banco Cooperativo. Por último, el desafío que se presenta para los Gobiernos y la sociedad latinoamericana en la resolución de conflictos ambientales y negociación de metas de sostenibilidad es de garantizar la existencia de un proceso transparente, informado y participativo para el debate y la toma de decisiones en pos de la sostenibilidad aunado a procesos claros de descentralizaciÛn que promuevan un mayor involucramiento de las comunidades locales, asÌ como una participación activa del sector privado y la sociedad civil.

En conclusión, la cultura ambiental con profundas bases ciudadanas enriquece las perspectivas de la transición democrática, planteando no sólo nuevos derechos humanos vinculados con el desarrollo sostenible sino un proyecto de democracia social que articule las demandas y aspiraciones de la sociedad en un torno a un proyecto político plural. La profundización de la democracia y de los procesos de concertación social se erigen como condiciones necesarias para lograr trayectorias de desarrollo sostenible que demandan una gran transectorialidad y construcción de consensos en las políticas públicas en todos los ámbitos (macroeconómico, comercial, industrial, agrícola, energético, de ordenación del territorio, educación y salud entre otros). Por su parte, el desarrollo sostenible tiene un enorme potencial para convertirse en el proyecto fundamental de un Estado más moderno con profundas bases ciudadanas. El gran desafío en cada paÌs sigue siendo que la sociedad y los gobiernos logren valorar e interpretar políticamente la transformación estructural que conlleva el desarrollo sostenible. Esta transición requiere la construcción de una visión común de largo plazo y un marco de políticas públicas que logre movilizar las acciones de los principales actores sociales y económicos hacia el logro de los objetivos que implica la sostenibilidad en sus dimensiones económicas, ecológicas, de gobernabilidad y de integración plena de la ciudadanía.