Este artículo es un resumen de un informe preparado por un equipo de profesionales del World Resources Institute
(WRI) y el Centro para la Investigación y Planificación del Medio Ambiente (CIPMA) y consultores externos. Ha sido publicado en
Hyperforum, un web site
mantenido por CIPMA.
INTRODUCCION
Uno de los desarrollos recientes más significativos en países en desarrollo es el cambio de una estrategia de desarrollo orientada internamente hacia una estrategia orientada a la exportación, hacia un régimen abierto de comercio exterior. En términos económicos convencionales, la mayor parte de los países que liberalizaron sus regímenes de comercio exterior en los 70 y los 80 están ahora cosechando beneficios significativos medidos en términos de un aumento en los ingresos per cápita, mayor acceso a información
y tecnologías avanzadas.
Chile, el sujeto de este estudio, y los países latinoamericanos como un todo han sufrido cambios estructurales sustanciales para abrir sus regímenes de comercio exterior. El crecimiento real de las exportaciones en Latinoamérica casi se triplicó entre
1970 y 1990. El cuociente exportación/PIB creció de 12 por ciento a 32 por ciento durante estas dos décadas. Este fue el aumento más dramático de cualquier país de la región.
En Chile, la política de comercio exterior ha cambiado dramáticamente desde los 70. Desde 1950 a 1973, el gobierno enfatizó la sustitucion de importaciones. Desde 1973 a 1990, el gobierno bajo el General Pinochet implementó una estrategia de desarrollo de libre mercado, orientada externamente. Desde 1990, los gobiernos democráticamente elegidos de Aylwin (1990-94) y Frei (1994-1998) continuaron implementando esta estrategia. Al mismo tiempo, los gobiernos de Aylwin y Frei pusieron de alguna manera
mayor énfasis en asuntos ambientales y sociales en el desarrollo de políticas.
Los esfuerzos de Chile para liberalizar su régimen de comercio exterior desde 1973 han producido una diversificación de la exportación, una mayor inversión extranjera, un crecimiento orientado por el comercio exterior e ingresos más altos. El sector exportador se desplazó desde el cobre, que en el comienzo de los 70 representaba más del 80 por ciento de las exportaciones, a un portafolio más diversificado de productos minerales, industriales y agrícolas.
En los sectores forestal, pesca y minero-- los casos examinados en este artículo- los mercados de exportación se expandieron, la inversión directa extranjera aumentó, y los productos de mayor valor agregado ganaron una creciente proporción de la producción total. Hoy, Chile es comprobadamente la economía más abierta de Latinoamérica. Vende casi un tercio de su producción en mercados internacionales, su flujo de comercio exterior es casi el 60 por ciento del PIB, y la inversión extranjera representa casi el 5 por ciento del PIB.
Es este escenario tan feliz como parece? Uno de los temas centrales de la economía ambiental es que mediciones económicas tradicionales son una medida inadecuada de progreso porque no toman en cuenta ya sea el consumo del recurso o los daños ambientales. La contaminación del aire y el agua, por ejemplo, imponen costos medibles en términos del daño a la salud humana y sin embargo tales costos no son típicamente tomados en cuenta en mediciones tradicionales de crecimiento económico.
El dilema que enfrentan los creadores de políticas es cómo maximizar los beneficios públicos del crecimiento económico y del comercio exterior tomando en cuenta los costos ambientales y beneficios de la producción de exportación.
Este estudio contribuye a resolver este dilema expandiendo una metodología para estimar los efectos distorsionantes de políticas de gobiernos y fallas del mercado en decisiones de producción; esta metodología fue desarrollada en los 60.
La metodología Costo del Recurso Domestico(DRC), desarrollada por Michael Bruno en el comienzo de los 60 y aplicada a la economía israelí, compara los costos sociales domésticos (oportunidad) de la producción de exportación con las divisas ganadas. Este estudio es la primera vez en que se aplica este método dentro del contexto del comercio exterior y asuntos de políticas medioambientales y que se extiende para incluir daños ambientales.
El método se desarrolla en dos etapas. La primera etapa- el análisis DRC convencional - mide los costos del recurso económico de la producción basada en "precios sociales" es decir precios de los bienes que reflejan el verdadero valor económico ausente de distorsiones de precio por los impuestos, subsidios, controles de precios, tarifas de importación, cuotas u otras políticas de gobierno. La segunda etapa- el análisis DRC ambiental - extiende el análisis estimando los impactos ambientales e incluyéndolos en los costos domésticos de producción. El análisis más comprensivo includiría impactos ambientales de todas las etapas de producción, desde la extracción de materias primas a la producción del producto final. En este estudio, elucidamos el EDRC, identificamos prioridades de costos ambientales e informamos de los resultados preliminares.
El análisis del Costo Ambiental del Recurso Doméstico (EDRC) puede ayudar a los creadores de políticas de dos maneras. Primero, revela hasta donde las políticas de gobierno influencian los incentivos de producción. La importancia de distorsiones que abarcan toda la economía, tales como una tasa de cambio sobrevalorada e impuestos y subsidios localizados, puede ser medida y distinguida de distorsiones al nivel de la industria. Segundo, el análisis mide hasta donde los daños o beneficios al medio ambiente afectan la ganancia neta de divisas proveniente de la exportación. Las comparaciones entre empresas que usan tecnologías avanzadas o convencionales pueden cuantificar aumentos en la ganancia neta de divisas por la adopción de tecnologías ambientalmente beneficiosas.
Este estudio adopta el marco del enfoque convencional DRC para calcular el Costo Ambiental del Recurso Doméstico (EDRC) pero incluye precios de entrada y salida que reflejan el impacto ambiental total de la producción o al menos aquellos que pueden ser cuantificados. Por ejemplo, los daños ambientales para producir una exportación, si se consideran, aumentarían el costo de su producción. Similarmente, los beneficios ambientales de la producción de exportación disminuirían el costo neto de la producción. Un cuociente EDRC de menos uno indica que la actividad de exportación tienen una ganancia mayor en divisas que los costos del recurso doméstico (incluyendo costos ambientales) requeridos para producir la exportación. Un cuociente EDRC mayor que uno indica que los costos en que un país incurre - en términos del uso del recurso doméstico y daño ambiental debido a la producción- son mayores que la ganancia en divisas derivada de la exportación del producto.
Este estudio evalúa las industrias minera del cobre, de la harina de pescado y del papel en Chile para ilustrar el dilema con que se enfrentan economistas y creadores de políticas en el mundo en desarrollo con respecto al comercio exterior y el medio ambiente. Específicamente hace dos preguntas:
- Si incluimos en la ecuación los costos y beneficios ambientales ¿constituye la expansión de las industrias minera del cobre, de la harina de pescado y del papel - inducida por el comercio exterior- un beneficio neto para el bienestar de Chile?
- ¿Hay maneras de integrar las estimaciones del daño ambiental con los indicadores económicos para medir los efectos netos del bienestar nacional resultantes del crecimiento inducido por el comercio exterior?
Hasta ahora, el dar respuestas cuantitativas a estas preguntas ha estado limitado por una carencia general de datos, especialmente estimaciones de daño ambiental. Este estudio provee de un método cuantitativo para los economistas y creadores de políticas para medir las ganancias netas de la expansión sectorial del comercio exterior que incluye estimaciones del daño ambiental. Sin embargo, es importante hacer notar que esta herramienta es todavía imprecisa, mayormente porque muchos de los datos necesarios no están disponibles o no son asequibles. Por ejemplo el estudio usa información de costos de mitigación como estimaciones indirectas de daños ambientales causados por la exportación cada vez que no se pudo obtener estimaciones de los daños reales. En teoría, los costos de mitigación debieran proveer de una buena aproximación de los daños ambientales, dado que los costos y beneficios marginales son equivalentes al óptimo nivel de reducción de contaminación. En la práctica, sin embargo, las políticas no logran alacanzar niveles óptimos de reducción de contaminación. Consiguientemente, los costos de mitigación marginales son generalmente menores que los beneficios marginales y como resultado este estudio probablemente subestima el daño ambiental. Un análisis más riguroso requeriría medidas más directas, tales como la información con respecto al porcentaje de la población expuesto a contaminantes del aire y la relación entre exposición a contaminantes e impactos en la salud.
Más aun, como es el caso de los países en desarrollo, es difícil obtener datos de la industria y algunas veces de fuentes de gobierno. En general, las corporaciones no tienen la disposición y no se les exige que hagan pública la información sobre el impacto ambiental de sus procesos de producción. La mantención de dicha información detrás de las paredes de la industria hace el análisis cuantitativo más difícil y ha sustancialmente retardado el proceso de toma de decisiones dentro del gobierno chileno.
Cuando hay datos disponibles, es a menudo específico a la empresa o lugar. Los costos de mitigación y daños variarán de acuerdo a la ubicación de la empresa y la tecnología. El agregar los datos disponibles por industrias puede estimar incorrectamente los costos ambientales reales. Finalmente, se debiera recordar que los valores de referencia para el análisis DRC son los precios de mercado a nivel mundial lo cual también puede contener distorsiones. El cuociente DRC no es una verdadera medida de eficiencia per se sino más bien una comparación de standars existentes en el mundo real.
A pesar de estas limitaciones, el estudio aun arriba a importantes conclusiones:
- En los tres sectores el daño ambiental ocurre a lo largo de la cadena de producción desde la materia prima hasta el producto final. En algunos casos, el daño puede continuar por mucho tiempo después que una empresa cesa de operar.
- El considerar los impactos ambientales de la producción de cobre refinado puede causar una disminución significativa en la ganancia neta de divisas provenientes de la exportación de cobre.
- Las empresas con tecnología de bajo nivel que operan en la industria de harina de pescado generan costos mayores a la sociedad de lo que ellas ganan en divisas.
- En la industria del papel los daños ambientales disminuyen sustancialmente las ganancias de la exportación.
Más aun, el estudio demuestra un método cuantitativo claro para integrar más completamente datos económicos y ambientales. Un resultado intermedio importante del estudio es su contribución al análisis de asuntos ambientales relacionados con sus respectivos sectores productivos. El desafío a futuro es presionar al gobierno para que genere, compile y disemine datos sobre daño ambiental debidos a la actividad económica; dedique recursos públicos a analizar y diseminar esta información a comunidades locales; requiera de las empresas e industrias que hagan pública la información ambiental; y use esta metodología para generar análisis más sofisticados que darán a los creadores de políticas el conocimiento que necesitan para crear políticas que persigan con más ahinco los intereses nacionales de Chile y hagan el comercio exterior más sostenible.
Otro importante objetivo de este estudio fué identificar políticas de gobierno que pudieran ayudar a promover las metas duales de crecimiento económico y calidad ambiental. En el caso de la industria del papel por ejemplo, el gobierno debiera
considerar la adopción de instrumentos de política basados en el mercado tales como
pago por efluentes de agua y un enfoque de bajo costo para hacer cumplir los estándares de emisión de aguas. Hasta entonces, se debieran usar acuerdos voluntarios para estimular el cumplimiento con los estándares. Otros asuntos relacionados con este sector que necesita ser considerado incluye planes para manejar erosión del suelo, el hacer cumplir los estándares de calidad del agua, y la suplantación de bosque nativos por plantaciones. Las reformas debieran ser elaboradas a través de la participación de todas las partes afectadas en base a los estudios disponibles.
En la industria minera, el gobierno debiera considerar hacer funcionar una ley de cierre de minas con garantías financieras para evitar casos catastróficos de daño ambiental después que una empresa termina su negocio. Los derechos de agua debieran ser otorgados por tiempo limitado y se les debiera aplicar un honorario de acuerdo a la escasez y el impacto en el ecosistema. Otras reformas necesarias incluyen estándares de calidad del aire para el arsénico, estándares de calidad del agua para acidificación, estándares de suelo y mejor seguridad para estanques de relave y otros depósitos de desechos sólidos.
En la industria pesquera, el gobierno necesita evaluar cuidadosamente las amenazas ambientales de la pesca excesiva y desarrollar una estrategia para mejorar la actividad ambiental de los operadores con tecnología de bajo nivel. Otras reformas incluyen el desarrollo de un sistemas de derechos de pesca negociables para proteger contra el agotamiento de especies.
Es importante notar que este estudio y sus resultados son trabajos en progreso. Los cuocientes ERDC que el estudio entrega reflejan sólo una limitada porción de los asuntos ambientales en cada sector. De esta manera, se debe reconocer las limitaciones y el carácter preliminar de los cuocientes EDRC. Sin embargo, las aplicaciones de este enfoque al contexto del comercio exterior y los asuntos ambientales no tienen precedentes y sus contribuciones son de real valor. La meta es hacer el desarrollo del estudio y el refinamiento de la metodología tan participatoria como es posible invitando a las partes interesadas a evaluarlo en esta etapa temprana de su desarrollo y acoger sus comentarios y percepciones iluminadoreas. Los resultados intermedios pueden ser considerados tan valiosos como los valores finales de los cuocientes EDRC. En el caso chileno, han surgido temas y preguntas importantes y relevantes en relación al medio ambiente debido a este proceso. Los asuntos van desde la necesidad de armonizar las definiciones de las inversiones ambientales, la clarificación de diferencias en el rendimiento de las industrias medidas en contraste con las emisiones estándares versus estándares de calidad, a las implicaciones de diferencias tecnológicas entre empresas para evaluar cosots ambientales tanto al nivel social como al nivel privado.
Este estudio está organizado en cuatro capítulos con numerosos apéndices. El Capítulo II entrega los antecedentes sobre los sectores forestales, pesca y minero. El capítulo III usa la metodologia EDRC expandida para estimar el impacto de la liberalización del comercio exterior en estos tres sectores. El capítulo IV saca conclusiones basadas en este análisis y sugiere algunas reformas de políticas que pudieran incrementar complementariedades y reducir conflictos entre la expansión económica inducida por el comercio exterior y la calidad ambiental y generar ganancias netas en el bienestar del pueblo de Chile.
CONCLUSIONES
El logro de los beneficios de la liberalización del comercio exterior depende de la eliminación de políticas que distorsionan las ventajas comparativas de un país y de la corrección de fallas de mercado que conducen a la contaminación y la degradación de recursos naturales. Esto requiere ajustes tanto en la políticas de comercio exterior como en la políticas ambientales.
Los impactos más negativos de la producción de exportación en Chile son causados por la falla de los mercados para capturar todos los aspectos de un proceso de producción. Sólo unas pocas políticas distorsionan los incentivos de mercado para la producción entre las tres industrias exportadoras líderes ein Chile. Reflejando el tremendo progreso de Chile en la apertura de su régimen de comercio exterior y la liberalización de su economía,
Los cálculos del NPC para las tres industrias es cercano a uno. El alejamiento del valor uno es principalmente por una tasa de cambio que es sobrevalorada en un 6 por ciento. En los sectores forestales y de pesca, el análisis reveló que hay algunas políticas que afectan el precio de los insumos que distorsionan las decisiones de producción de las empresas.
En los tres casos, el análisis revela que un extenso daño ambiental ocurre a través de toda la cadena de producción desde la materia prima hasta el resultado final. Para algunas actividades, los costos ambientales pueden continuar por un largo período después que la empresa cesa de operar. Después de que se cierra una mina, los daños potenciales de la filtración de roca ácida y el colapso de estructuras que contienen los desechos pueden ser mayores que los daños que ocurrieron durante la producción. Dado el amplio rango de impactos ambientales de la producción de exportaciones de recursos intensivos, es necesario un análisis del ciclo de producción completo para asegurar que se consideran
todos los efectos ambientales.
Los costos ambientales negativos netos de las producción de las tres industrias exportadoras líderes en Chile están tomando una parte significativa de la ganancia de bienestar públicos de esas exportaciones. La diferencia entre los cuocientes DRC convencionales y ambientales es pronunciada en los tres casos. Aun en el caso de plantaciones para la manufactura de pulpa, donde los impactos positivos de la producción de exportación fueron estimados, otros impactos negativos sobrepasan significativamente aquellos beneficios ambientales medidos. Un estudio de impactos ambientales más comprehensivo probablemente daría como resultados una estimación aun más alta del DRC ambiental.
Problemas de los datos
La limitada disponibilidad de datos sobre daño ambiental es un problema mayor en la comprensión de los impactos ambientales resulantes de la liberalización del comercio exterior. A causa de las limitaciones de los datos los cuocientes DRC están significativamente devaluados, lo que hace difícil sentar prioridades políticas.
Este estudio es un primer paso hacia un enfoque cuantitativo más sistemático. Se necesita más investigación para valorar los daños ambientales de la producción de exportación. En Chile, se debiera promover investigación basada en un rango más amplio de información para probar las robustez de estos resultados preliminares. Tales estudios serían de beneficio significativo para los creadores de políticas. Por ejemplo, las normas de efluentes de aguas pasadas han sido instuídas sin ninguna recolección de datos o análisis de daños ambientales y de salud de resultantes de la contaminación del agua en Chile.
Una clara lección de la experiencia chilena es que la recolección y diseminación pública de información científica y económica sobre los impactos ambientales de la liberalización del comercio exterior constituye un importante rol para el gobierno. En esta área se necesita más acción.. Grupos industriales debieran entregar información sobre daños ambientales al gobierno tanto a través de esfuerzos voluntarios como a través de un margo legal coercitivo.
El gobierno de Chile necesita promover la generación de información sobre impactos ambientales de la producción, establecer leyes y políticas para diseminar esta información al público y establecer asociaciones cooperativas con el mundo de los negocios y la comunidad académica para recolectar, compilar y analizar esta información. A las empresas individuales no se les exige legalmente y generalmente no están dispuestas a entregar información. Mayor acceso público a esta información facilitaría una participación pública informada en debates sobre políticas.
En este sentido, Chile se está moviendo en la dirección correcta. En los últimos 10 años, nuevos vehículos tales como la evaluación del impacto ambiental y foros de discusión pública han ayudado a abrir el proceso al público. El nuevo Consejo sobre Desarrollo sustentable es un oportunidad prometedora para la participación pública en las discusiones sobre políticas ambientales. Además, CONAMA ha establecido un sistema nacional de información en la Internet. El sitio contiene información sobre el trabajo de la CONAMA y conexiones a diferentes instituciones que generan distintos tipos de información ambiental.
Temas tecnológicos
La adopción de tecnologías modernas aumenta notablemente las ganancias del comercio exterior. Pero la liberalización del comercio no garantiza que todas las empresas mejorarán la eficiencia de sus operaciones. Mucho tiempo después de la liberalización pueden haber diferencias significativas en el grado de daño ambiental entre las empresas, diferencias que se deben en gran parte a diferentes tecnologías.
En los tres sectores, la empresas pertenecientes al Estado que vende exclusivamente al mercado doméstico han sido las últimas en invertir en tecnología moderna. En el sector minero, las empresas extranjeras típicamente son las primeras en adoptar políticas y prácticas ambientales modernas. En la industria de la harina de pescado, pueden haber grandes diferencias de rendimiento con respecto al ambiente entre las industrias, diferencias que pueden mantenerse por décadas después que la liberalización del comercio exterior fué iniciada.
Para maximizar las ganancias del comercio exterior la industria y el gobierno necesitan implementar políticas que suban los estándares ambientales de aquellos con los peores récords ambientales en importantes mercados de exportación. Para aumentar los impactos positivos del comercio exterior se requiere de una combinación de esfuerzos de la industria y el gobierno incluyendo:
- Introducción de prácticas de gestión ISO 14.000.
- Nuevas políticas para promover difusión de tecnología debieran ser dirigidas a aquellos industrias de exportación que causan el daño más grande al ambiente.
Temas de políticas sectoriales
Se necesitan políticas ambientales orientadas específicamente a empresas claves de exportación para mitigar los impactos ambientales negativos de los incrementos de la producción que devienen de la liberalización del comercio. Tales políticas incluyen:
Minería
- Estándares de calidad del aire para el arsénico. El gobierno está estudiando la exposición al arsénico y el vínculo a actividades mineras; se ha establecido estándares para el arsénico. Se necesitan estándares para otros contaminantes tales como metales pesados, cobre en partículas y óxidos emitidos de fundiciones.
- Estándares de calidad del agua para el ambiente.CONAMA ha empezado un proceso de consulta pública con respecto a estándares para la calidad del agua en el ambiente, incluyendo agua continental y de mar. Mientras se llevan a cabo estudios de los efectos de los contaminantes en especies nativas de la flora y fauna se necesitan estándares transicionales.
- Mejor seguridad para estanques de relave y otros depósitos de residuos sólidos. El decreto 86 del Ministerio de Minería (1971) necesita ser puesto al día, introduciendo formalmente los estándares que ha sido aplicados a la cosntrucción, operación y cierre de estanques de relave.
- Introducción de estándares para los efectos de contaminantes en la disminución de la capa de ozono y en el cambio climático. Aun cuando Chile firmó el Protocol de Montreal y recientemente la Convención para el Cambio Climático, los estándares no han sido todavía requeridos formalmente dentro del sistema de Evaluación del Impacto Ambiental (EIA).
- Leyes de cierres de minas.Se necesita una ley de cierre de minas que incluya garantías financieras..
Bosques
- El Gobierno de Chile necesita desarrollar una comprensión mayor de los posibles efectos ambientales de las plantaciones y de la producción de pulpa.. Varios problemas ambientales - incluyendo erosión del suelo de plantaciones y contaminación del aire y malos olores de la producción de pulpa- no pudieron ser tomados en cuenta en el cálculo del DRC debido a falta de datos. El trabajo a futuro debiera concentrarse en generar más información para refinar las prioridades de reformas de políticas y diseñar mejores instrumentos de políticas. Por ejemplo, una iniciativa similar al Inventario de Referencia de la Valuación Ambiental de Environment Canada podría ser útil para sistematizar datos de valuaciones dsde la partida.
- El gobierno debiera considerar la adopción de instrumentos de políticas basados en el mercado tales como instituir honorarios por efluyentes de agua como un enfoque efectivo y de bajo costo para hacer cumplir estándares de emsiones de agua. También se debiera usar acuerdos voluntarios para asegurar cumplimiento con las normas en un plazo de término medio.
Pesqueras
- Considerar más instrumentos basados en el mercado para la protección ambiental de la pesca. Medidas de mando y control no han sido suficientes para protejer el recurso base y reducir la contaminación más allá del nivel de mitigación que afecta la línea básica de las empresa. Los instrumentos podrían incluir impuestos por efluyentes para reducir la contaminación del agua, licencias basadas en el tipo y escasez de la especie capturada y cuotas negociables individuales.
- Las autoridades regionales necesitan jugar un importante rol en la recolección de y análisis de datos y el desarrollo de políticas en el sector, particularmente en relación a malos olores y otros impactos ambientales localizados.
- El Ministerio de economía necesita dedicar más recursos para evaluar las amenazas ambientales de la pesca excesiva. Esto requerirá recolección y análisis de datos del tamaño de los cardúmenes, reproducción e interacción entre diferentes especies, particularmente para aquellas especies nativas a las aguas chilenas. Estudios más comprehensivos de las capturas máximas que serían sustentables también pueden ayudar a diseñar instrumentos de políticas más efectivos.
Este estudio ha demostrado un método cuantitativo claro para integrar el impacto neto de la expansión del comercio en el bienestar y el costo ambiental. El desafío en adelante es presionar el gobierno para que genere, compile y disemine datos sobre daño ambiental proveniente de la actividad económica; que requiera que empresas e industrias hagan pública la información ambiental; y que use este metodología para generar análisis más sofisticados que entregarán a los creadores de políticas el conocimiento que necesitan para desarrollar políticas que cuiden del interés nacional de Chile y haga el comercio exterior más sustentable.
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