| 04
octubre
2001
Condicionante para la participación ciudadana en la toma de decisiones en asuntos ambientales: El derecho de acceso a la información
Miguel Fredes
Abogado. Miembro de la Fiscalía del Medio Ambiente (FIMA) y de la Red Alianza Mundial por el Derecho Ambiental (E-LAW).
| | Si bien es cierto que la dictación de un ley sobre acceso a la información ambiental no asegura per se una mayor y mejor participación social, su consagración constituye un punto de partida para actuar a tiempo y eficientemente en la gestión ambiental.
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Este artículo fue publicado en la revista Ambiente y Desarrollo, Diciembre 2000, Vol 16 (4) editada por el Centro para la
Investigación y Planificación del Medio Ambiente (CIPMA).
Se ha sintetizado acertadamente que "después del agua, el aire, la tierra y el fuego, la información es el quinto elemento" (1)
y un insumo vital para alcanzar el progreso social y técnico. Su disponibilidad ha permitido a los países industrializados generar riquezas y nuevos conocimientos para el desarrollo. Consecuentemente, su acceso libre, masivo y oportuno, crea mejores estándares de calidad de vida, gobernabilidad e involucramiento social en el sistema democrático.
El derecho de acceso a la información, entonces, puede entenderse como un condicionante para participar en diversos ámbitos
de la realidad, lo que debe aplicarse a la participación ciudadana en la toma de decisiones en asuntos ambientales. Así es
recogido por la Declaración de Río de Janeiro (1992), que afirma que "en el plano nacional toda persona deberá tener acceso
a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los
materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los
procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la
población, poniendo la información a disposición de todos" (2).
Si bien nadie ha negado el carácter de requisito ex ante al derecho a la información para una participación social responsable, ello está lejos de constituir una realidad en los países subdesarrollados y en vías de desarrollo. En nuestro país, por ejemplo, el proceso se ha iniciado al revés. El Estado ha preferido implementar bases de datos como el Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA), que dar vida al derecho a la información ambiental (ver Tabla). Actualmente, las señales más negativas en Chile no apuntan a un vacío legal, sino al menosprecio estatal del papel cualitativo que juega la información en el sistema democrático y a una cultura de secretismo en relación a determinadas informaciones. Ya sea por patrones sociológicos, razones ideológicas o de seguridad nacional, en Chile ha primado fuertemente una cultura de reserva de información.
La negativa de acceso al usuario -el ciudadano- a registros, archivos o documentos, muchas veces obedece al desconocimiento del funcionario del deber de otorgarla. En otras oportunidades, los agentes estatales fijan caprichosamente el carácter reservado de la información. De ello se deriva la existencia de una gran incertidumbre respecto a la naturaleza del derecho - deber de acceso a la información. Tanto gobernantes como gobernados desconocen quién es el responsable de entregarla, qué debe entenderse por información pública y/o ambiental y cuáles son las excepciones que justifican su denegatoria. Junto con esto, los jefes de servicios públicos ignoran las sanciones a que se exponen en el caso de incumplimiento.
Un avance modesto en Chile lo constituye la Ley sobre Probidad Administrativa, que por primera vez a partir del 14 de
diciembre de 1999, fecha de su entrada en vigencia, establece que "son públicos los actos administrativos de los órganos
de la Administración del Estado y los documentos que les sirven de sustento o complemento directo y esencial" (3).
Este artículo pretende dar a conocer resumidamente algunas ideas matrices y principios que ilustren la consagración del
derecho a la información ambiental (ver Recuadro), en el marco del proyecto de ley sobre Acceso a la Información
Administrativa (4) y sobre la base del estudio de la legislación de Estados Unidos. Este país posee una vasta experiencia
en esta temática, debido al rol que juega la información, la robustez que revisten los derechos ciudadanos y el interés
público frente al Estado. Algunas notas hacen referencia tangencial a instrumentos jurídicos europeos, como la Convención
de Aarhus (5) y la Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas 90/313/CEE (6).
Orígenes en Europa y Estados Unidos
Algunas fuentes históricas referentes al derecho de acceso a la información, pueden encontrarse en la Real Ordenanza sobre Libertad de Prensa, promulgada en Suecia en 1766. Este país hace suyos los postulados reinantes del derecho a la libertad de prensa; la eliminación de todo tipo de censura previa; el reconocimiento del derecho de impresión y difusión de ideas propias; y el derecho de acceso a la documentación oficial. Esta normativa constituye la fuente de la Ley de Libertad de Prensa (1812), la cual reconoce el mismo derecho y le otorga un carácter sustancial en la vida pública sueca. Dicho cuerpo legal, reformado en 1974, es ley fundamental en ese país.
A diferencia de la Real Ordenanza de 1766, la I Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos de América, que garantiza el principio de libertad de prensa, no contiene referencias al derecho en estudio. Sin embargo, en 1966 dicha carencia fue satisfecha a través de la dictación de la Freedom of Information Act (FOIA) o Ley sobre Libertad de Información.
Por una participación ciudadana responsable
El derecho a la información es más amplio que aquél conocido como el de difundir las ideas sin censura previa. No es sólo acceder efectivamente al hecho noticioso o elegir entre diversos medios de comunicación social, lo cual se conoce como pluralismo informativo.
Por una parte, permite ejercer otras garantías y libertades individuales, como facilitar la participación con igualdad de oportunidades, ejercer el control social y realizar peticiones a la autoridad. Puede definírsele como la habilitación legal de toda persona para obtener de la administración del Estado o de terceros, información de interés público disponible en cualquier forma o soporte material, con ciertas limitaciones expresamente señaladas por la ley. En este sentido, va mucho más de la mano con la libertad de informar, pues permite a cualquier ciudadano exigir la información necesaria para participar de manera seria, responsable y eficientemente, sin afectar derechos o intereses de terceros.
Por otro lado, posee un cariz funcional - de igual trascendencia -, que es el deber de los órganos del Estado de entregar información y actuar de manera transparente en el cumplimiento del interés general. El servicio público es una expresión legítima sólo cuando sus acciones reflejan valores de transparencia, probidad y eficiencia en la ejecución de normas, planes y programas gubernamentales.
La naturaleza ambiental de la información
El derecho a la información ambiental constituye una especie dentro del genérico acceso a la información. Es un vehículo de empoderamiento ciudadano para alcanzar objetivos ambientales y de desarrollo sustentable, tales como mejorar la calidad ambiental y la conservación de los recursos naturales; proteger la vida y la salud humana; identificar fuentes contaminantes, sustancias peligrosas o tóxicas; apoyar la gestión del ordenamiento territorial; y asegurar el cumplimiento de la política y legislación ambiental, entre otros fines.
Sea pública o privada, no existe certeza absoluta sobre qué debe entenderse por información ambiental. En este sentido, la Convención de Aarhus contribuye notablemente a describirla como cualquier información que se refiera a:
- El estado de los elementos del medio ambiente tales como el aire, la atmósfera, el agua, el suelo, las tierras, el paisaje y los sitios naturales, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente y la interacción entre estos elementos;
- Factores tales como las sustancias, la energía, el ruido y las radiaciones, las actividades o medidas, en particular las medidas administrativas, los acuerdos relativos al medio ambiente, las políticas, leyes, planes y programas que tengan o puedan tener efectos sobre los elementos del medio ambiente, incluidos los análisis de costos-beneficios y otros análisis e hipótesis económicas utilizados en la toma de decisiones en materia ambiental; y
- El estado de salud del ser humano, su seguridad y sus condiciones de vida, así como el estado de los sitios culturales y de las construcciones, en la medida en que sean o puedan ser alteradas por el estado de los elementos del medio ambiente."
Implicancias del derecho a la información
La Freedom of Information Act (7) (FOIA) de EE.UU., señala que cualquier persona puede obtener documentos de las agencias
gubernamentales, sin importar su nacionalidad. Toda persona puede pedirlos por cualquier motivo, bastando "describir
razonablemente" el documento que se desea obtener (8). Es muy importante que cualquier regulación de éste derecho en
nuestro país, exima al peticionario de la obligación de invocar un interés particular. Este principio ha sido establecido
expresamente en la Convención de Aarhus y en la Directiva Europea 90/313/CEE.
En relación a la regla general y las excepciones del derecho, el principio de común aceptación en la legislación comparada
es el libre acceso a la información. En EE.UU., por ejemplo, la FOIA estipula que todos los documentos de las agencias
federales son de acceso público, sean estos de naturaleza pública o privada, salvo las excepciones legales (9).
La FOIA incluye como "documentos" a: opiniones finales, órdenes, declaraciones sobre políticas y su interpretación, y
manuales del personal administrativo (10).
Respecto al soporte material que contenga información, la FOIA comprende toda forma física o características de ella.
La Directiva Europea 90/313/CEE, por su parte, la extiende a cualquier información disponible en "forma escrita, visual,
oral o en forma de base de datos".
La FOIA contiene nueve excepciones al principio de acceso libre (11). Ellas versan sobre cuestiones de defensa nacional,
reglas internas del personal de la agencia, información exceptuada por cualquier otro reglamento, secretos comerciales,
memorándums de la agencia que la ley no obliga revelar, expedientes del personal incluyendo los registros médicos,
expedientes referentes al cumplimiento de la ley, los informes preparados por la agencia responsable de las instituciones
financieras y la información geológica (12).
Para denegar cualquier información, las agencias gubernamentales deben invocar la causal legal. En este sentido, la jurisprudencia de EE.UU. es uniforme en interpretar en forma muy limitativa las excepciones.
Un criterio algo distinto pero complementario fija el artículo 4 de la Convención de Aarhus, que señala que una petición de información sobre el medio ambiente podrá ser rechazada en caso de que la divulgación de ella tenga efectos desfavorables sobre:
- El secreto de las deliberaciones de las autoridades públicas, cuando este secreto esté previsto por el derecho interno;
- Las relaciones internacionales, la defensa nacional o la seguridad pública;
- La buena marcha de la justicia, posibilidad de que toda persona pueda ser juzgada equitativamente o la capacidad de una autoridad pública para efectuar una investigación de orden penal o disciplinario;
- El secreto comercial o industrial cuando esté protegido por la ley a fin de defender un interés económico legítimo. En este marco deberán divulgarse aquellas informaciones sobre las emisiones que sean pertinentes para la protección del medio ambiente;
- Los derechos de propiedad intelectual;
- El carácter confidencial de los datos y de los expedientes personales respecto de una persona física, si ésta no ha consentido en la divulgación de esas informaciones y cuando el carácter confidencial de este tipo de información esté previsto por el derecho interno;
- Los intereses de un tercero que haya facilitado las informaciones solicitadas sin estar obligado a ello por la ley o sin que la ley pueda obligarle a ello y que no consienta en la divulgación de tales informaciones; o
- El medio ambiente a que se refieren las informaciones, como los sitios de reproducción de especies raras.
Publicar y difundir información ambiental
El deber del Estado de difundir de mutuo propio (de oficio) determinadas informaciones, no es sino una consecuencia de la
aplicación del principio de publicidad de los actos de gobierno en el ejercicio del poder.
En EE.UU., la FOIA fue fortalecida mediante la creación de un organismo independiente de la administración pública,
la Clearing House, entre cuyas funciones destacan auxiliar a los peticionarios que no vean satisfecha una demanda de
información, permitiendo que los mismos interpongan acciones contra decisiones denegatorias, así como efectuar la
compilación de información de difícil acceso.
La FOIA impone determinadas obligaciones a las agencias, tales como publicar y difundir cierta información relevante.
Así, la Emergency Planning and Community Right-To-Know Act (EPCRA) o Ley de Ordenamiento de Contingencias y el Derecho a
Saber de la Comunidad, ordena recopilar y centralizar información relacionada con sustancias peligrosas que se producen,
usan o almacenan. La EPCRA señala que quienes se encuentran sujetos a sus disposiciones, deben elaborar e implementar
planes de respuesta a contingencias ambientales, en caso de que se libere cualquier químico peligroso (13).
Cualquier tratamiento legislativo en Chile no debe estar ajeno a esta tendencia. Es necesario que el Estado publique y divulge permanentemente el estado de situación de los problemas ambientales más frecuentes. Por ejemplo, preparando a funcionarios públicos para explicar al ciudadano común los problemas de contaminación, ordenamiento territorial, desertificación, deforestación o eutroficación que lo puedan afectar. En este contexto, son necesarias las alianzas con las organizaciones no gubernamentales, las cuales pueden detectar de mejor manera las necesidades informativas. Por otra parte, debe imponerse al sector productivo el imperativo de informar el peligro o toxicidad de sus actividades a nivel nacional, regional y comunal.
Estos reportes permitirían reflejar el estado de las cosas y anticipar amenazas sobre el medio ambiente, pues son útiles para la adopción ágil de políticas públicas y de la correspondiente normativa. Además permitirían revisar, con el transcurso del tiempo, la efectividad de las acciones emprendidas a la luz de los resultados alcanzados.
Sobre el Procedimiento de Reclamo
El procedimiento en esta materia debe ser simple y expedito y el plazo para dar respuesta, breve pero realista. En este sentido, la Ley de Probidad Administrativa, que aborda indirectamente esta materia, señala un plazo de 48 horas para dar respuesta al requerimiento administrativo, lo cual parece deseable pero difícil de cumplir.
De acuerdo a la FOIA, la agencia gubernamental tiene 10 días para notificarle al solicitante que ha recepcionado su requerimiento. Posteriormente, posee un tiempo "razonable" para proporcionar o negar la información, actuando con "diligencia" para procesar la petición.
Los reclamos por denegatorias a las peticiones deben ser interpuestos ante los tribunales de segunda instancia, al igual que las acciones cautelares para mayor celeridad. La información puede perder utilidad si se dilata por largo tiempo su disponibilidad. Por otra parte, los organismos jurisdiccionales deben estar facultados para aplicar el Principio de Divisibilidad, permitiendo a los solicitantes acceder oportunamente a parte de la información, si a juicio del tribunal competente su exhibición o publicidad parcial no lesiona el interés que se trata de tutelar.
Responsabilidades y Sanciones
En Chile existe una opinión generalizada de que los delitos funcionarios quedan mayoritariamente impunes. La gente cree que la responsabilidad pública sigue siendo tierra de nadie y las quejas por falta o negativa de acceso a la información son recurrentes.
Un mecanismo de cambio en este aspecto puede ser la fijación de sanciones tanto a los agentes estatales como a los jefes de servicio, para evitar justificaciones relativas a la lealtad o la obediencia funcionaria. La reiteración de infracciones debe sancionarse como faltas graves a los deberes públicos. Se deben estudiar figuras penales por ocultamiento de información bajos ciertos supuestos de negligencia y aprovechamiento económico. Las multas y penalidades deben ser lo suficientemente severas como para lograr un efecto disuasivo, pero con un criterio de racionalidad para evitar la desnaturalización de sus fines.
Reflexiones finales
Si bien es cierto que la dictación de un ley sobre acceso a la información ambiental no asegura per se una mayor y mejor participación social, su consagración constituye un punto de partida para actuar a tiempo y eficientemente en la gestión ambiental. Al mismo tiempo, contribuye a preparar cambios conductuales que fortalecen la democracia y estimulan la transparencia y probidad administrativa para un mejor proceso de toma de decisiones en los asuntos ambientales.
El acceso a la información también posee un lugar destacable en nuestro rol de consumidores conscientes, despejando interrogantes, por ejemplo, referidas a los organismos modificados genéticamente contenidos en productos alimenticios; y la identificación de fuentes contaminantes o actividades que puedan amenazar la vida, la salud o nuestro entorno natural.
Notas y referencias bibliográficas
(1) Eduardo Orozco, miembro del Colegio de Periodistas de Venezuela, citando a Ignacio Ramonet, Director de Le Monde Diplomatique.
(2) Principio 10 de la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo. 1992.
(3) Ley sobre Probidad Administrativa de los Organos de la Administración del Estado, N° 19.653. Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Publicada en el D.O. 14 de Diciembre de 1999.
(4) Mensaje Presidencial N°387-330. Enero de 1995.
(5) La Convención de Aarhus sobre Acceso a la Información, Participación Ciudadana en la Toma de Decisiones y Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales, fue adoptada en la Conferencia Ministerial sobre Medio Ambiente para Europa, celebrada en Aarhus, Dinamarca, el 25 de junio de 1998.
(6) Directiva de 7 de junio de 1990, sobre Libertad de Acceso a la Información en materia de Medio Ambiente
(7) Freedom of Information Act (FOIA) of 1966 and Amendments 5USC Sec. 552
(8) FOIA (552(a)(3)).
(9) FOIA (5 U.S.C. s.552(a)(3)
(10) El término se refiere a cualquier tipo de documento que la agencia posea, incluyendo documentos escritos, mapas, planos, películas y fotografías.
(11) Sin embargo, estas excepciones se ejercitan por las agencias de manera discrecional pero regulada, de forma tal que la agencia puede revelar incluso información que caiga dentro de alguna de las excepciones.
(12) FOIA (s.552(b))
(13) Los ciudadanos tienen acceso a los siguientes reportes sometidos a esta normativa: Notificación emergente de liberación de sustancias peligrosas; Hoja de datos acerca de la seguridad material (ODSM) (Material Safety Data Sheet); Forma para el Inventario de Sustancias Peligrosas y Emergencias; Formas de liberación de Sustancias Químicas y de Inventario de liberación de Sustancias Tóxicas.
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