La política ambiental de México intenta frenar las tendencias históricas de deterioro del medio ambiente y de los recursos naturales, contribuir a lograr un crecimiento económico significativo mediante procesos productivos más limpios, y desarrollar servicios que mejoren, en alguna medida, las condiciones de vida de los cerca de 26 millones de habitantes que padecen extrema pobreza, sobre todo en las zonas rurales. Esta política, consecuente con la búsqueda de un patrón de desarrollo sustentable, presenta dos facetas relevantes para las acciones que emprende el país para enfrentar el cambio climático global.

Por una parte, la economía de México necesita crecer a mayor ritmo que su población, cuyo dinamismo se rige ahora por un proceso de transición demográfica. Sólo podrá crecer la economía nacional si lo hace también la producción de energía y, por consiguiente, las emisiones de gases de efecto de invernadero. Por otra parte, muchas de las acciones de mitigación del cambio climático pueden generar efectos benéficos para los objetivos de política ambiental antes reseñados, al contener las tendencias de deterioro en el sector forestal, fomentar el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, en particular de los bosques y selvas, contribuir a combatir la pobreza rural extrema, mejorar la eficiencia energética y reducir la contaminación ambiental.

México ha desarrollado un importante conjunto de acciones de mitigación del cambio climático, aunque todavía no está en condiciones de cuantificar todas ellas con precisión. Durante los años noventa, la economía mexicana creció bajo patrones productivos más limpios que en el pasado, y se establecieron mecanismos interinstitucionales que contribuyen a los objetivos de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, evitando emitir cantidades significativas de gases termoactivos.

México se compromete a seguir impulsando las acciones en curso, con independencia del resultado de las negociaciones multilaterales sobre cambio climático. Estas acciones representan la mejor contribución del país a la solución de un problema global que causa creciente y justificada preocupación a la comunidad internacional. En las actuales circunstancias, el país no puede asumir compromisos adicionales a los ya aceptadas. Sin embargo, el establecimiento de mecanismos flexibles derivados de la Convención -en particular, el Mecanismo de Desarrollo Limpio- podrá complementar el esfuerzo nacional, ampliando sus alcances. Este documento presenta algunos aspectos de la contribución mexicana, tanto al problema como a su solución, entre los que destacan: un resumen del inventario de emisiones de gases de efecto invernadero que forma parte de su primera comunicación nacional; el análisis de la vulnerabilidad del país al cambio climático y la reseña de las principales acciones sectoriales y proyectos emprendidos.

1. CONTRIBUCIÓN DE MÉXICO A LA EMISIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO
De acuerdo con las emisiones por PIB y per cápita, México está a gran distancia de los principales emisores de carbono, si bien en términos de emisiones totales ocupa el catorceavo lugar, lo que es comprensible dada la magnitud de su población, la extensión de su territorio y su nivel de desarrollo. Las emisiones totales de CO2 de México representan tan sólo un 6.27% de las de emisiones de este gas por parte principal país emisor. México no es uno de los grandes emisores de carbono del mundo.

Fig 1

En el plano de las emisiones de CO2 por habitante, México ocupa el lugar setenta y dos en el concierto mundial con 3.46 toneladas en 1995. En las emisiones per cápita de carbono, ocupa el lugar setenta y uno con 0.96 toneladas.

Fig 2

Entre otros indicadores de la situación de México respecto a emisiones de gases de efecto invernadero, cabe mencionar que el país emite 1.16 kilos de CO2 por unidad de PIB a precios de 1990. La emisión promedio por kilómetro cuadrado es de 166.74 ton de CO2; la proporción emisiones/suministro de energía (sin incluir combustibles renovables) es de 2.66 toneladas de CO2 por cada tonelada equivalente de petróleo. La proporción de emisiones totales/suministro de energía renovable es de 41.46 ton de CO2 por cada tonelada equivalente de petróleo.

Fig 3

Comparativamente hablando, México tiene una menor eficiencia energética que la mayoría de los países de la OCDE, aunque dichos países presentan mayores emisiones per cápita que México. La elaboración del Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero de México ha posibilitado la identificación y cuantificación de las principales fuentes y sumideros de gases de efecto invernadero del país. El inventario se desarrolló con la metodología del PICC para estimar dichas fuentes y sumideros de gases de efecto invernadero. El Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto de Invernadero de México incluye a los gases de invernadero directos, como son el bióxido de carbono (CO2), el metano (CH4) y el óxido nitroso (N2O); y gases de invernadero indirectos que contribuyen a la formación atmosférica del ozono, como son: el monóxido de carbono (CO), los óxidos de nitrógeno (NOx) y los compuestos orgánicos volátiles no-metano.

Inventario de emisiones de gases de efecto invernadero directos de México. Resumen de resultados, 1990
(Cantidades en Gg [109gr])

Categoría Fuentes y Sumideros de Gases de Efecto Invernadero

CO2 top/down*

CO2 Bottom/up**

CH4

N2O

Total nacional de emisiones y captura (Emisiones netas)

459278.3

444489.0

3641.6

11.8

Total de energía combustibles+fugas

311800.0

297010.6

1081.3

3.962

Procesos industriales

11621.0

11621.0

Agricultura y ganadería

1793.3

5.8

Cambio de uso de suelo y silvicultura

135857.3

135857.3

241.0

2.0

Desechos

526.0

2. VULNERABILIDAD DE MÉXICO ANTE EL CAMBIO CLIMÁTICO
El Estudio de País: México, permitió determinar la vulnerabilidad del país ante el cambio climático. Los estudios comparan las condiciones actuales y las que potencialmente se presentarían bajo un cambio climático, en el caso hipotético de que se alcanzaran incrementos en las concentraciones de gases de efecto invernadero, que representaran una duplicación efectiva del CO2 atmosférico con respecto a los niveles preindustriales. Los resultados de estos estudios indican que probablemente se presenten, entre otros, los siguientes procesos dentro del territorio nacional:

·
• Modificación del régimen y la distribución espacial y temporal de las precipitaciones pluviales. ·

• Cambios en la humedad de suelos y aire, con alteraciones de los procesos de evapotranspiración y recarga de acuíferos. ·

• Agudización de las sequías, la desertificación del territorio y la potencial modificación de la regionalización ecológica: reducción drástica de ecosistemas boscosos templados y tropicales. ·

• Mayor incidencia de incendios forestales, profundizando la desforestación, la erosión, la liberación de carbono y la pérdida de biodiversidad. ·

• Alteración de cuencas hidrológicas, así como del régimen y distribución de escurrimientos superficiales e inundaciones. ·

• Aumento del nivel del mar, con impactos sobre ecosistemas costeros y marinos.

3. ACCIONES SECTORIALES
Las acciones sectoriales que se analizarán en este apartado integran una estrategia de transición hacia el desarrollo sustentable y se articulan en diversas vertientes:

.
1. Una política de búsqueda de una eficiencia energética creciente, que incluye:
   ·
   • El mejoramiento continuo, dentro de las limitaciones financieras, de la calidad de los combustibles. ·
   • Una sustitución de combustibles creciente, en el que el gas natural está desplazan- do el consumo de otros combustibles fósiles. ·
   • Una política de ahorro en el consumo de energía, tanto en el plano productivo como en el del consumo doméstico. ·
   • Promoción del uso de fuentes alternativas y renovables.

2. Una política industrial que procura modernizar el sector industrial, ofreciendo para ello nuevas alternativas tecnológicas que tienen por efecto reducir el impacto ambiental de las emisiones.
3. Un importante conjunto de acciones para incrementar la sustentabilidad del sector agropecuario, que además limitan las emisiones de gases de efecto invernadero en la agricultura y la ganadería.
4. Una política de desarrollo urbano y de ordenamiento del territorio que, a la vez que fortalece el marco institucional y jurídico, previene los cambios en el uso del suelo.
5. Una modernización del sector transporte, que reduce las emisiones y el consumo de combustibles por unidad transportada, sea pasajero/kilómetro o carga/kilómetro.
6. Una política activa para contener, y en la medida de lo posible, revertir las tendencias a la deforestación, erosión y desertificación que inhiben la captura de gases de efecto invernadero.

   Se especifican a continuación algunas de las acciones concretas que el país desarrolla actualmente.

3.1 ENERGÍA
La política de energía en México reconoce la necesidad de satisfacer los requerimientos de las diferentes actividades productivas y de los hogares mexicanos, a fin de promover el crecimiento económico y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, en un entorno de competitividad, sustentabilidad y armonía con el medio ambiente. En este sentido, sus esfuerzos por mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero se han dirigido, por un lado, hacia la producción y transformación de la energía a través del suministro de mejores combustibles, la promoción de fuentes alternas de energía, y, por otro lado, han inducido cambios en los patrones de consumo de energía entre diversos sectores de la economía, por ejemplo, a través de la sustitución de combustóleo por gas natural y la promoción de mayores niveles de eficiencia en el consumo de energía de la industria, el transporte y los hogares. En este sentido, se han desarrollado las acciones siguientes:

• Promoción del uso de gas natural.
  
  • Cambio estructural del subsector eléctrico con unidades de ciclo combinado.
  • Ampliación de la red de distribución de gas natural.

• Ahorro y uso eficiente de la energía.
  
  • Programa de ahorro del sector eléctrico.
  • Fideicomiso de Apoyo al Programa de Ahorro de Energía del Sector Eléctrico.
  • Comisión Nacional para el Ahorro de Energía.
  • Normalización de productos.
  • Proyectos de cogeneración.
  • Cambio estacional de horario.

• Mejoramiento de combustibles.
  
  • Reconfiguración del Sistema Nacional de Refinación para transformar el combustóleo, a pesar del elevado costo de esta medida.
  • Eliminación, a partir de 1998, de la gasolina con plomo y mejoramiento de la calidad del diesel.
  • Cambio, en 1996, de los componentes del gas licuado de petróleo para reducir las emisiones de hidrocarburos de alto nivel de reactividad que participan en la forma- ción de ozono.

• Promoción de fuentes renovables para la generación de energía.
  
  • Establecimiento de el Consejo Nacional de Energías Renovables y desarrollo de:
    • hidroeléctricas,
    • geotermoeléctricas,
    • energía solar,
    • energía eólica.

3.2 RECURSOS NATURALES
Como consecuencia de su estrategia nacional en materia de recursos naturales, México tiene mucho que ofrecer a los objetivos de la Convención si se logra aprovechar el enorme potencial de mitigación de sus ecosistemas forestales.

En el país, la mayor parte de los recursos forestales son de propiedad social y constituyen el patrimonio de 12 millones de mexicanos, la mayoría en condiciones de pobreza y marginación, por lo que la política forestal se enfoca, tanto a la conservación e incremento de las posibilidades de bosques y selvas para prestar servicios ambientales, como a su utilización sustentable como fuente de desarrollo económico y social de las comunidades y pobladores que cuentan con estos recursos.

La política nacional en materia de recursos naturales establece las siguientes estrategias que tienen efectos de mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero:

• Incremento de la captura de carbono.- Incluye prácticas de gestión forestal destinadasa la expansión de los ecosistemas forestales a través del aumento de la superficie y/o la biomasa y la densidad de carbono en el suelo. La estrategia se despliega a través de:

• Programa Nacional de Reforestación (Pronare).
  • Campaña Nacional de Restauración Ecológica y contra el Cambio de Uso del Suelo de áreas afectadas por los incendios forestales.
  • Plantaciones Forestales Comerciales.
  • Programa para la Defensa de la Frontera Forestal.

• Conservación del carbono capturado en la vegetación forestal y el suelo.- Se incluyen medidas dirigidas a conservar la biomasa ya existente, a través del abatimiento de la actual tasa de deforestación, la reducción de los factores de riesgo y las medi- das de apoyo a la regeneración natural de bosques y selvas. La estrategia se des-pliega a través de:
  • Programa para la Defensa de la Frontera Forestal.
  • Programa de Mejoramiento Agroecológico de la Producción Campesina.
  • Programa Nacional de Inspección y Vigilancia Forestal.
  • Programa de Áreas Naturales Protegidas.- En 1998, la extensión de la superficie bajo estatus de protección en México es de cerca de 12 millones de hectáreas distri- buidas en un total de 112 áreas naturales protegidas. Se estima que las acciones dirigidas a 36 áreas prioritarias evitarán la deforestación de 312 mil hectáreas entre selvas, bosques y vegetación semiárida.
  • Unidades para la Conservación, Manejo y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre.- Existen 1,449 unidades, sujetas tanto a manejo intensivo como extensivo, que contribuyen a la conservación de 7 millones 200 mil hectáreas de bosques, selvas, pastizales y matorral xerófilo.
  • Manejo sustentable de los bosques naturales.- En el periodo comprendido entre 1995 y 1998 se incorporaron 442,700 hectáreas al uso de técnicas silvícolas más eficientes, en las que se duplica la productividad. Se aplican recursos de inversión en forma de subsidios canalizados a los productores forestales para dar mayor atrac- tivo económico a las actividades de aprovechamiento sustentable.
  • Programa de Desarrollo Forestal (Prodefor).- En el periodo 1997-2000 se incor- porarán casi 6 millones de hectáreas a programas de manejo sustentable, cifra que significa un incremento de 85% en la superficie actual bajo manejo, favoreciendo una integración eficiente de las cadenas productivas silvícolas.
  • Programa Nacional de Protección contra los Incendios Forestales.
  • Programa Nacional de Sanidad Forestal.
  • Sustitución de emisiones derivadas del uso de combustibles fósiles.
  • Mejoramiento de dispositivos que utilizan biocombustible y ampliación de la oferta de biomasa para energía.- En 1998 se han llevado a cabo las siguientes acciones: promoción de 170 hectáreas de plantaciones de uso múltiple con especies adecua-das; apoyo en la distribución y construcción de 2,653 estufas rurales; elaboración del manual para el manejo y aprovechamiento de recursos forestales para la pro-ducción de leña de manera sustentable; formulación y aplicación del programa para la fabricación y venta de carbón vegetal.

3.3 AGRICULTURA Y GANADERÍA
En el sector agropecuario se está considerando la atención al cambio climático como un componente del desarrollo rural. Para lograr que los productores rurales se sumen a las medidas de mitigación, éstas deben reunir los siguientes requisitos: i) mejorar la producción agropecuaria; ii) proporcionar mayores beneficios económicos; y iii) superar las inequidades entre sectores económicos.

Bajo estas premisas, se llevan a cabo acciones y programas tendientes a:

• Mejorar los sistemas agropecuarios eliminando, en la medida de lo posible, las prácticas riesgosas para el medio ambiente.
• Utilizar tecnologías acordes con las características culturales y socioeconómicas de los productores.
• Permitir la regeneración natural de ecosistemas.
• Fomentar la labranza mínima.
• Mejorar el aprovechamiento de esquilmos.
• Propiciar los cultivos perennes.

3.4 INDUSTRIA
México realiza avances en la ruta tecnológica que el PICC recomienda para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en el sector industrial, mediante una mayor eficiencia energética y la prevención y el control de la contaminación. Con este objetivo, se desarrollan las siguientes acciones:

• Revisión de procesos productivos para mejorar su desempeño ambiental.
• Medidas de uso eficiente de energéticos.
• Sustitución de materiales y combustibles por alternativas menos contaminantes.
• Adopción de patrones de producción más limpios.
• Reciclaje de subproductos y residuos.

3.5 DESARROLLO URBANO
Para el año 2000 la población de México llegará a los 100 millones de habitantes, de los cuales un 63% serán residentes urbanos. En el mediano y largo plazo, un crecimiento más ordenado de sus ciudades contribuirá a la mitigación del cambio climático. Entre los programas y acciones que contribuyen al logro de este propósito destacan:

• Programa de Ordenamiento Territorial y Promoción del Desarrollo Urbano.- Los instrumentos de ordenamiento ecológico y urbano contribuyen de manera impor-tante a contener los procesos de deterioro o destrucción de la cubierta vegetal, al tiempo que promueven cambios en las pautas de utilización del territorio que redu-cen las tensiones ambientales y favorecen el uso eficiente y racional de los recursos naturales.
• Programa 100 Ciudades.- Tiene como propósito garantizar el desarrollo urbano ordenado de un conjunto de 116 ciudades medias y pequeñas que mantienen impor-tante influencia en su entorno ecológico, social, económico y cultural. Para el logro de estos objetivos están en curso siete líneas de acción, entre las que destacan, por su relación con la mitigación de los efectos del cambio climático, las siguientes:
  • Regulación del uso del suelo y administración urbana.
  • Incorporación ordenada de suelo al desarrollo urbano.
  • Modernización de vialidad y fomento del uso de transporte público.
  • Manejo de residuos sólidos.
  • Consolidación de las principales zonas metropolitanas del país.

• Programas de Calidad del Aire.- Estos programas tienen como objetivo lograr la reducción gradual de los niveles de contaminación y tener un menor número de contingencias ambientales al año. Se espera eliminar, en promedio, entre 50% y 10% de las emisiones de hidrocarburos, óxidos de nitrógeno y partículas suspendidas de origen antropogénico. En general, las medidas incluyen acciones para lograr una industria limpia, vehículos no contaminantes, transporte público eficiente y abatimiento de la erosión del suelo.

3.6 COMUNICACIONES Y TRANSPORTE
Las acciones de mitigación del sector de comunicaciones y transportes incluyen el mejoramiento de la infraestructura, modernización de los vehículos de autotransporte y la promoción de medios de transporte menos contaminantes. Entre las medidas adoptadas figuran:

• En materia de transporte carretero:
  • Mejoramiento de las condiciones de diseño y utilización de las carreteras.
  • Construcción de carriles de ascenso en tramos de topografía difícil que muestren elevados volúmenes de tránsito.
  • Mejora del entorno ecológico de los caminos a través de la reforestación.
  • Continuidad a la circulación de largo itinerario mediante la construcción de libra- mientos y accesos eficientes, cuando los volúmenes de tránsito así lo justifiquen.
  • Desarrollo de proyectos que propicien una mejor articulación intermodal de infra- estructura carretera.
  • Oferta de tarifas de peaje más bajas, convenios tarifarios por uso frecuente, estacionalidad, tipo de usuario y condiciones regionales, que fomenten el uso de mejores carreteras y ahorren combustible.

• En materia portuaria:

  • Formulación de nuevas Normas Oficiales Mexicanas con especial atención a los aspectos relacionados con el control de la contaminación.
  • Desarrollo del transporte multimodal, a través de Administradoras Portuarias In- tegrales y con participación de las empresas navieras, para mejorar el control de los movimientos de carga desde su origen hasta su destino y hacer más eficiente el uso de combustibles.
  • Introducción de nueva tecnología que contribuya al reemplazo de los equipos obsoletos, con consideraciones ambientales.
  • Desarrollo de infraestructura que permita un enlace eficiente entre los puertos, las carreteras y los ferrocarriles.
  • Normatividad más estricta en materia de emisiones para vehículos automotores de combustión interna.

3.7 FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL:DESARROLLO DE METODOLOGIAS Y PROYECTOS EXPERIMENTALES
Se estableció un nuevo marco institucional para la atención de los compromisos internacionales:

• En abril de 1997 se estableció el Comité Intersecretarial para el Cambio Climático, bajo la coordinación de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, en el que se encuentran representadas las Secretarías de Energía, Comercio y Fomento Industrial, Agricultura y Desarrollo Rural, Comunicaciones y Transportes, Relaciones Exteriores y Desarrollo Social. En el seno de este Comité se acuerdan las posiciones de México ante los foros internacionales que abordan el tema del cambio climático y se coordinan las diversas estrategias sectoriales.
• La Primera Comunicación Nacional de México, presentada en la Tercera Confe-rencia de las Partes (Kioto, diciembre de 1997), documenta el cumplimiento de los compromisos de México en materia de inventarios de emisiones de gases de efecto invernadero y estudios de vulnerabilidad del país ante el cambio climático.
• Se encuentra en proceso de consolidación una Oficina de Mitigación, dependiente por ahora del Instituto Nacional de Ecología, cuyas funciones serán:
  • Promover los estudios requeridos para profundizar el conocimiento nacional so-bre cambio climático.
  • Impulsar estudios metodológicos en materias relacionadas a acciones de mitiga-ción, con particular énfasis en sumideros.
  • Impulsar proyectos sectoriales o regionales de ahorro de energía y sumideros.
  • Registrar acciones privadas, que signifiquen acciones de mitigación y evaluarlas con las metodologías disponibles.
  • Fungir como promotor e intermediario para proyectos que pudieran calificar para el Mecanismo de Desarrollo Limpio.

3.8 CONCLUSIONES
México, como país de desarrollo relativo intermedio, realiza un importante conjunto de acciones institucionales y sectoriales que contribuyen, de manera significativa, a los objetivos de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Estas acciones se enmarcan en un proceso de transición hacia un desarrollo signado por una sustentabilidad económica, social y ambiental. Para coordinar las acciones que inciden en el cambio climático, está en proceso de elaboración un Programa Nacional de Acción Climática. Este Programa se desarrolla en el marco del Comité Intersecretarial, y en cuanto se concluya, se someterá a consulta pública. De este Programa puede esperarse una mayor coordinación de acciones, un compromiso interno de tomar en consideración los efectos globales que tienen las diferentes acciones que lleva a cabo el país para establecer un patrón de desarrollo sustentable, una estrategia nacional para enfrentar los retos y aprovechar las posibilidades que el cambio climático le plantea a nuestro país.