A lo largo de la historia, el crecimiento económico nacional se ha basado en la explotación de recursos naturales que, convertidos en materias primas, han tenido ventajas comparativas en los mercados internacionales. Durante la última década ha surgido una nueva ventaja comparativa del patrimonio natural del país, complementaria de la anterior, que se realiza a través de su conservación y no de su explotación. Se trata del surgimiento de un mercado de tierras con objetivos de conservación que ha dado origen a numerosas Areas Protegidas Privadas (APP), las que crecen explosivamente en el país.

El objetivo de este artículo es llamar la atención sobre: La oportunidad que este nuevo mercado ofrece para cambiar la actual relación de subordinación de la protección ambiental al crecimiento económico en las políticas públicas; las rigideces de la burocracia estatal para abrir espacios de colaboración con el emergente mercado de tierras para la conservación; y la necesidad de tomar medidas públicas para respaldar e incentivar a las APP, recuperando así el tiempo perdido desde que la Ley de Bases del Medio Ambiente de 1994 identificará dicha necesidad.

Conservación privada de lugares naturales
El número de iniciativas privadas desarrolladas con el fin de conservar la biodiversidad y el paisaje natural, ha aumentado de manera sorprendente en Chile desde comienzos de la década pasada. En 1997 Cipma estimó en 69 el número de iniciativas privadas en conservación natural existentes a lo largo del país (1), las que cubrirían unas 750 mil hectáreas. De ese total, 39 correspondían a APP y abarcaban 450 mil hectáreas. En la actualidad el número de APP existentes se estima en alrededor de 100, localizándose la mayoría en los ecosistemas forestales del sur. El carácter, los objetivos y el grado de formalización de estas APP es diverso, destacando entre ellas los proyectos eco-turísticos y eco-inmobiliarios, las comunidades de conservación, y los parques y reservas naturales privadas (2), las que en conjunto conforman gran parte de lo que podría denominarse como un emergente mercado de tierras para la conservación.

A diferencia de países como Estados Unidos - donde existe una vasta red de organizaciones sin fines de lucro dedicadas a comprar y asegurar la protección de tierras para la conservación biológica, histórica o cultural -, en Chile la naciente formalización de este tipo de transacciones ha estado principalmente vinculada a fines comerciales. Es así como a contar de la década de los 90 las empresas inmobiliarias han comenzado a ofrecer un nuevo producto: parcelas y propiedades eco-residenciales, que generalmente consisten en un terreno con algún valor natural, subdvidido en parcelas individuales con derecho a acceder a un espacio de uso colectivo dedicado a la protección del paisaje. La oferta de este tipo de propiedades ha crecido de manera explosiva en la última década, lo que estaría revelando la existencia de una demanda también creciente y sostenida.

Al margen de este mercado formal, han surgido de manera espontánea a lo largo del país iniciativas de conservación de tierras emprendidas por grupos de personas que se han asociado para adquirir terrenos con especial valor ecológico. A estas iniciativas las hemos denominado comunidades de conservación que en algunos casos manifiestan su vocación social abriendo lugares especialmente designados al acceso público. Sin embargo, en la mayoría de los casos se trata de iniciativas que reproducen el mismo modelo de las inmobiliarias: parcelas individuales y espacios comunes para uso de sus propietarios.

Finalmente, están los parques y reservas naturales privadas, las que han sido creadas por organismos no gubernamentales (ONGs) o fundaciones en tierras especialmente adquiridas con ese fin; por empresas forestales en sitios no sometidos a régimen de explotación, al interior de sus predios (3); o por personas naturales y familias en sectores ecológicamente valiosos de propiedades agropecuarias grandes y medianas.

La demanda emergente por conservar lugares naturales, por una parte, ha ido liberando tierras de alto valor ecológico del abandono, que es en muchos casos el estado anterior a su degradación y eventual destrucción. Por otra parte, el mercado de lugares naturales con fines de conservación, tanto en su vertiente formal eco - inmobiliaria como en su expresión más informal, representa una oportunidad para la puesta en práctica de políticas y arreglos institucionales que contribuyan a contrarrestar las tendencias históricas de degradación y destrucción del patrimonio natural de Chile. Ello dependerá en gran medida de la valoración que el Estado haga de estas iniciativas en el marco de estrategias público-privadas de conservación.

El Estado necesita a los privados
La protección del patrimonio natural ha sido históricamente una función del Estado, ya sea por vía directa, a través de un sistema público de áreas silvestres protegidas (SNASPE), ya sea por vía indirecta, a través de regulaciones ambientales sobre los procesos de transformación de los recursos naturales. Con la privatización y la apertura económicas llevadas a cabo en las pasadas dos décadas y media, la presión sobre los recursos naturales se intensificó notablemente mientras las funciones del Estado se vieron disminuidas. Con ello, los territorios de expansión natural del SNASPE - como los sitios prioritarios para la conservación identificados por la comunidad científica nacional (4)- hoy día se encuentran mayoritariamente en manos privadas.

Al mismo tiempo, en la última década cientos de miles de hectáreas de propiedad privada han pasado del abandono o la explotación a proyectos de conservación. Se trata de un cambio de uso del suelo intrínsecamente convergente con el interés público - hasta ahora reservado al Estado - y, por lo mismo, ajeno a las reglas del juego e institucionalidad existentes. De allí que la política ambiental se vea enfrentada a un escenario poco habitual al tener que compartir con el sector privado la creación de las áreas silvestres que el país requiere agregar a las ya existentes en el SNASPE, a fin de cumplir con estándares óptimos de conservación. En efecto, no parece plausible suponer que el Estado realizará en lo inmediato más conservación que la que actualmente realiza, ni que logrará superar significativamente los déficits de diseño biogeográfico y gestión operacional del SNASPE. Si bien el SNASPE cubre prácticamente un 20% del territorio de Chile continental (muy por sobre el promedio latinoamericano que es de un 6%) presenta importantes deficiencias de diseño biogeográfico y gestión operacional. A su vez, existen serios vacíos normativos ya que la ley de áreas silvestres protegidas, promulgada y publicada en 1984, aún no entra en vigor. En consecuencia, para cualquier progreso significativo en el logro de los fines que se propone el SNASPE, el Estado dependerá de la participación de iniciativas privadas que lo complementen.

Sin embargo, en los hechos, el Estado ha mostrado en este tema una resistencia particularmente fuerte para cambiar de una relación público - privada dicotómica a una de colaboración. Ello pone en riesgo la oportunidad de integrar el interés emergente del sector privado por la conservación, con el interés público.

Salvar la brecha entre las iniciativas privadas y la política pública
La única señal de parte del Estado en la dirección de la colaboración con los privados fue el artículo 35 de la Ley de Bases de 1994, que busca favorecer a las APP al contemplar para ellas las mismas franquicias y exenciones que las áreas del SNASPE (5). El paso siguiente era la dictación de un reglamento que haría efectiva la ley. Sin embargo, los avances en este sentido terminaron en algo habitual en nuestro medio: condicionar la acción a cambios estructurales, en este caso, la dictación de una ley especial por estimarse que el reglamento era insuficiente. Al tomarse esta decisión, nadie consideró la opinión de los propios privados que han creado APP, para quienes los incentivos contemplados por el artículo 35 de la Ley de Bases, aunque muy insuficientes para compensar plenamente la contribución social de sus iniciativas, representaban una señal del comienzo de un cambio hacia compartir la función de conservación natural con el sector privado.

La escasa prioridad dada al tema de las APP no tiene otra explicación que el sesgo estatista que tarda en ver el papel potencial que puede jugar el sector privado en una política nacional basada en la cooperación público - privada. El argumento recurrente es que nada se puede hacer mientras no se resuelvan los grandes temas pendientes, como son la ley sobre bosques nativos - en discusión parlamentaria desde 1992-, la institucionalidad que dote a CONAF de un carácter público y la creación de una subsecretaría forestal dentro del Ministerio de Agricultura, entre otros. Así, el tiempo transcurre en contra de los objetivos de conservación del patrimonio ambiental y mientras tanto se desaprovechan oportunidades, esfuerzos e iniciativas que se están desarrollando en un marco de espontaneidad, descoordinación e invisibilidad institucional.

La necesidad de reglas claras
La creación de APP ha sorprendido a los sistemas e instituciones de planificación en perjuicio tanto de los privados como del Estado. Para los privados, sean particulares, empresas u organizaciones sin fines de lucro, la decisión de destinar un predio a la conservación implica costos de oportunidad, derivados de la renuncia a los ingresos inmediatos o a futuro que podrían obtener de la explotación directa del área. También supone desembolsos asociados al manejo de las APP, lo que en muchos casos debe incluir costosas acciones de restauración ecológica. Ninguno de estos inversionistas privados puede optar a rebajas impositivas, a pesar de su alta contribución social (externalidades ambientales positivas) y, además, deben pagar impuestos asociados a la propiedad protegida (territoriales, por renta presunta, de herencia).

Ante el vacío institucional, la mayoría de las APP encuentra dificultades para optar a algún tipo de reconocimiento formal de su estatus de protección, comenzando por la obtención de permisos para ese fin, dado que ningún órgano del Estado tiene competencia para darlos. Este simple tropiezo tiene al menos dos consecuencias. Por una parte, las APP quedan expuestas a ser afectadas por proyectos de vialidad, gasoductos, industrias, etc., sin ningún tipo de resguardo ambiental, contrariamente a lo que ocurre con las áreas que conforman el SNASPE. Por otra parte, las iniciativas de conservación privada se convierten en un mercado sin regulación de ningún tipo en relación a su valor ecológico y a la calidad del manejo que en ellas se realiza. De esta forma, para el público y potenciales financistas no existe manera de diferenciar aquellas APP que representan una contribución real a la conservación del patrimonio natural del país, de aquéllas que tienen un fin de lucro.

La alternativa es buscar alguna forma de protección a través de permisos de organismos del Estado que cumplen otras funciones - como, por ejemplo, el Servicio Agrícola y Ganadero, que regula las Areas Libres de Caza y que otorga permisos de subdivisión de predios rurales para usos agrícolas, o el Ministerio de Obras Públicas que regula las Areas de Protección Turística, o bien acordar privadamente derechos y obligaciones, a menudo de palabra. Sólo aquellas APP con fines exclusivos de conservación pueden optar a ser reconocidas como Santuarios de la Naturaleza por la Dirección de Monumentos Nacionales. Con ello, inversiones en infraestructura, caminos, gasoductos, etc., que puedan entrar en conflicto de uso con las APP, al menos tienen que darse el trabajo de aprobar un Estudio de Impacto Ambiental antes de atravesar los predios del "santuario". Sin embargo, la Dirección de Monumentos Nacionales no tiene cuadros profesionales ni funciones de fiscalización y vigilancia para las APP, menos para incentivos. La informalidad que caracteriza a las APP, dada la inexistencia de marcos institucionales apropiados, da origen a diversos conflictos de interés. A veces entre los mismos amigos o conocidos que se unieron para compartir un predio con fines de conservación con acuerdos de palabra. Otras veces, entre propietarios y servicios públicos, lo que pone al Estado en la incómoda situación de tener que improvisar ex - post, en una débil posición, para representar el punto de vista del interés común, como ocurrió con el parque Pumalín. Sobran los ejemplos para probar que la falta de reglas claras termina por frenar el entusiasmo inicial de los privados, disminuyendo su interés por destinar tierras a la conservación. Ningún mercado puede funcionar sin un marco institucional, y no habría razón para que no exista dicho marco en este tema, en el cual el interés privado tiende a coincidir con el público.

Una política pública de conservación como marco de las APP
Para comenzar, varios son los argumentos a favor de la aplicación de instrumentos de política que vayan en apoyo de las APP. El primero dice relación con los servicios ecológicos básicos y la conservación de la biodiversidad que estos lugares ofrecen. El segundo es que, agregadas al SNASPE, las APP permiten aumentar la cobertura, representatividad, accesibilidad, conectividad y seguridad (áreas de amortiguación) de este sistema. En tercer lugar, las APP generan empleo local y riquezas -a través de usos de bajo impacto y planes de manejo sustentable - que son más perdurables que la explotación irracional de los recursos que contienen. Finalmente, las APP representan una contribución fundamental para transitar hacia un modelo forestal sustentable en la medida que abren la opción de combinar los objetivos de crecimiento económico y conservación en los distintos territorios.

El ya mencionado artículo 35 de la Ley de Bases de 1994 fue un primer paso, al contemplar la idea de incentivos que de algún modo compensaran a los privados por las funciones de interés público que prestan las APP. El segundo, que no se ha dado aún, es diseñar los incentivos que resulten más apropiados para fomentar tanto la creación de APP como su manejo adecuado. Para ello se requiere investigar las motivaciones y necesidades de los privados que han creado APP a fin de proponer criterios de política sobre temas como: un sistema de incentivos y recompensas para asegurar la persistencia en el largo plazo de las APP; la integración espacial entre APP y entre éstas y el SNASPE, a fin de maximizar su contribución a la conservación de la biodiversidad; el acceso público a las APP de manera que su carácter privado no sea obstáculo para el usufructo de sus beneficios sociales a través de actividades como la recreación, la investigación y la educación ambiental; y un sistema de certificación para aquellas APP que cumplan con estándares mínimos de conservación.

Mientras se avanza en temas como los antes enunciados, parece recomendable entregar una señal concreta de respaldo a las APP a través de reglamentar el artículo 35 de la Ley de Bases. De esta forma, se compensaría la contribución social de estas inversiones privadas eximiendo a sus propietarios de los impuestos por bienes raíces, por la renta de más categoría presuntamente generada por la propiedad, y el impuesto de herencia. Todo ello requiere de un estudio cuidadoso de los criterios, normas y un número de otras condiciones que las APP deberían cumplir para optar a estos beneficios tributarios.

Se ha argumentado que los montos de éstos son muy bajos como para que su liberación constituya un incentivo efectivo. Siendo razonable este argumento, también lo es anticipar que mientras más fuerte es la motivación filantrópica del privado por la conservación, mayor será el interés de ser compensado en sus gastos de manejo por el Estado, y su disposición a ceder parte de sus derechos voluntariamente ante requerimientos de una política pública de conservación. Por otra parte, los destinatarios de una futura liberación tributaria ven en su eventual aplicación una señal alentadora de reconocimiento, que no deja de ser un incentivo en un campo lleno de obstáculos institucionales, como el que hemos analizado.

Adicionalmente, los incentivos no tienen por qué limitarse a los de carácter tributario anunciados por la Ley de Bases en su artículo 35. Hay un campo abierto enorme de incentivos indirectos del Estado justamente para despejar esos obstáculos. Son los incentivos que resultan de medidas que mejoren la eficiencia y la efectividad de los servicios públicos, readecuándolos a los requerimientos de las áreas protegidas privadas y a las nuevas tareas que la legislación les ha asignado en cuanto a integrar estas áreas a una política pública de conservación.

Estamos en el momento de oportuno para poner a prueba la cooperación público - privada. El Presidente Lagos ha recogido la demanda ciudadana por calidad de vida ambiental al colocar en alta prioridad la vitalización y expansión de los espacios públicos en la agenda del gobierno. El mercado ha descubierto en la conservación de importantes nichos del patrimonio natural chileno una nueva ventaja comparativa para la inversión privada, nacional e internacional. Esta es, quizás, la oportunidad abierta a la colaboración público -privada más cercana al objetivo de lograr una plena compatibilización entre crecimiento económico y conservación ambiental, y de integrar en una política de conservación la demanda ambiental interna y los requerimientos ambientales internacionales.

Agradecimientos
Los autores agradecen a Diego García, abogado y filósofo, y a Sergio Vergara, abogado y empresario, sus valiosos comentarios de los primeros borradores de este artículo y sus estímulos para publicarlo y continuar investigando el tema. Hacemos también extensivo nuestro reconocimiento a Ana Zúñiga y Aaron Cavieres, por intermedio de quienes Adriana Hoffmann conoció un pre - proyecto de investigación nuestro sobre el tema y ofreció el patrocinio y colaboración de profesionales de la CONAMA para llevarlo adelante. Finalmente, la revista se reconoce en deuda con quienes aceptaron escribir comentarios sobre el artículo, sin vacilar y compartiendo con los autores el entusiasmo de ver en las iniciativas privadas por conservar lugares naturales el inicio del descubrimiento de una de las rutas para conciliar crecimiento con conservación.

Notas y referencias bibliográficas
(1) Véanse Claudia Sepúlveda, Pablo Villarroel, Andrés Moreira y Diego García (1998) "Catastro de Iniciativas Privadas en Conservación de la Biodiversidad en Chile", CIPMA, Documento de Trabajo No. 50, enero 1998; Claudia Sepúlveda (1998) "Las iniciativas privadas en conservación de la biodiversidad implementadas en Chile: análisis de la situación actual y su potencial", CIPMA, Revista Ambiente y Desarrollo, Vol. XIV, No. 4, pp 53-64, diciembre 1998.

(2) Ibidem.

(3) Se estiman en aproximadamente 500 mil hectáreas de bosques nativos en la región XII al interior de los fundos dedicados a plantaciones de las grandes empresas forestales.

(4) De un listado de 25 sitios cuya prioridad de conservación fue calificada de urgente, 13 fueron identificados como privados, 7 como fiscales, y 5 no tienen identificación. De un listado de 30 sitios cuya prioridad de conservación fue considerada como importante, 16 fueron identificados como privados, 5 como fiscales, 3 como privados y fiscales, y 6 sin identificación . Ver Mélica Muñoz, Hernán Nuñez y José Yañez (1997), "Libro Rojo de los sitios prioritarios para la conservación de la biodiversidad en Chile", Revista Ambiente y Desarrollo, CIPMA, vol. XIII Nº3, septiembre de 1997).

(5) Las áreas adscritas al SNASPE gozan de exención del 100% del impuesto territorial (Ley 17.235, art. 2); exención del impuesto de 1ª categoría (Decreto Ley Nº 824, art. 40 Nº 1); exención del impuesto global complementario (Decreto Ley Nº 824 art. 52); exención del impuesto a las herencias, asignaciones y donaciones, en los casos cuyo único fin sea la beneficencia, la difusión de la instrucción o el adelanto de la ciencia en el país, y las destinadas exclusivamente a un fin de bien público y cuya exención sea decretada por el Presidente de la República (Ley 16.271, art. 18 Nos 5 y 6).